Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Виталий Вячеславович Иванов

Книга Виталия Иванова посвящена федеративным и смежным реформам, проведенным в 2000-х гг., и сопутствовавшим им политическим мероприятиям федеральной власти. Она написана «на стыке» юриспруденции, политологии и истории. Автор подробно разбирает реформу Совета Федерации, «реформу Козака», «губернаторскую реформу» и пр., при этом делая обширные экскурсы в новейшую историю государственного устройства и политической системы России (1990-х гг.). Автор не скрывает, что руководствуется охранительским подходом и полемизирует с критиками путинской политики, приводя обширную аргументацию.

Для политиков, депутатов, государственных служащих, журналистов, преподавателей, студентов, аспирантов и соискателей, а также для всех, интересующихся проблематикой государственного строительства, политической историей и конституционным правом.

Виталий Иванов

Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000—2008 годах

От автора

Вы держите в руках книгу, рассказывающую о централизации российского государства в 2000 – 2008 гг., о том, как в те годы изменились отношения между Центром и регионами. Она написана, что называется, на стыке юриспруденции, политологии и истории, поэтому анализ правового материала сочетается с изложением политического контекста и, главное, пересказом официальных программных установок и фактических мотивов, целей руководства страны. Я стремился не просто разобрать принятые в последние годы нормативные правовые акты на предмет их конституционности и пр., но и объяснить, как в них отливалась политическая воля.

История реформ 2000 – 2008 гг. рассказана в четырех главах в соответствии с их предметно-хронологическим разделением на:

1) реформы, проведенные в 2000 – 2002 гг.;

2) первую большую федеративную реформу («реформа Козака»), призванную четко разграничить компетенцию между уровнями власти (2003 – 2007 гг.);

3) кампанию по укрупнению регионов (стартовала в 2003 г., приостановлена в 2007-м);

4) вторую большую федеративную реформу («путинскую реформу»), изменившую порядок наделения полномочиями глав регионов и исправившую ряд недостатков первой (стартовала в 2004 г.). Разбору практических вопросов предшествуют подробные теоретические и исторические экскурсы.

Сразу хочу предупредить, что некоторые темы я сознательно обошел либо затронул лишь обзорно или точечно.

Во-первых, проблему чеченского урегулирования. Она, несомненно, требует отдельного специального исследования.

Во-вторых, вопросы межбюджетных отношений, распределения налогов и поступлений от них, регулировании природопользования, а также социальной политики. Я прекрасно отдаю себе отчет в их важности, но, поскольку не являюсь специалистом в соответствующих областях, предпочел подробно не высказываться. В-третьих, большую муниципальную реформу, которая начата еще в 2003 г. после принятия соответствующего Закона, но окончательно должна быть запущена только с 1 января 2009 г. О местном самоуправлении и его судьбе в России тоже нужно писать отдельную книгу.

Первое издание этой книги (под названием «Путин и регионы. Централизация России») увидело свет в 2006 г. К сожалению, в нем был допущен ряд неточностей при изложении исторических фактов и интерпретации нормативных правовых актов. В настоящем издании они исправлены.[1 - Наименования учреждений, организаций, государственных должностей даются в авторской редакции. – Прим. ред.]

Введение

В 2000-е гг. в России под руководством Владимира Путина была проведена серия реформ, направленных на построение (достройку) системы централизованного федерализма. Чтобы понять смысл этих реформ и суть их результатов (пока еще промежуточных), необходимо, как представляется, принять три данности. Во-первых, подлинное, очищенное от идеологизированных и конъюнктурных наслоений значение понятия «федерализм». Во-вторых, противоречивость процессов, происходивших в сфере государственного строительства в 1990-е гг. В-третьих, предопределенность, неизбежность и необратимость централизаторского курса последних восьми лет.

1

Федерализм есть комплекс государственно – правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), привлечение субъектов федерации к делам федерации и, соответственно, участие федерального центра в решении вопросов регионального значения. Иными словами, как в геометрии Лобачевского, параллели пересекаются. Так, согласно Конституции России оборона страны отнесена к исключительному федеральному ведению, однако указ Президента о введении военного положения подлежит обязательному утверждению Советом Федерации, в котором заседают парламентарии, избранные или назначенные властями регионов (п. «м» ст. 71, ч. 2. ст. 87, п. «б» ч. 1 ст. 102). Наша Федерация передает на региональный уровень часть поступлений от федеральных налогов и т. д.

Безусловно, модели федерализма могут быть очень и очень разными, в том числе централизованными и децентрализованными. Чем выше степень централизации, тем меньше самостоятельности у регионов. Можно сравнить для примера модели государственного устройства США и Индии. Конституция США фиксирует компетенцию федеральной власти и запреты штатам в принципе совершать те или иные действия или совершать их без согласия Конгресса. Индийская Конституция перечисляет предметы ведения, по которым законодательствуют штаты, однако тут же устанавливает, что в отдельных случаях по ним может законодательствовать и Федерация. Более того, именно за федеральным парламентом закреплено право принимать законы по предметам ведения, не упомянутым в перечнях предметов ведения штатов и предметов совместного ведения. Таким образом, в США остаточная компетенция принадлежит штатам, а в Индии – Федерации. Исполнительная власть в американских штатах осуществляется избираемыми населением губернаторами (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). В Индии губернаторы назначаются президентом страны, но при этом они обязаны работать совместно с правительствами штатов, главами которых становятся представители партий, победивших на региональных парламентских выборах. Федеральная власть в Индии может принять закон о создании или ликвидации штата без учета мнения его населения, в США такое невозможно и т. д. Обе модели – федеративные.

Часто проводимая в современной научной и учебной литературе, а также СМИ идея неразрывной связи федерализма с демократией как в историческом (античном) понимании слова «демократия», так и в современном совершенно несостоятельна. В одних государствах в те или иные периоды федеративное устройство способствовало развитию демократических институтов и практик, в других нет. Даже наоборот[2 - Авторитетный специалист по теории и истории федерализма Э. Гиббсон высказывается по этому вопросу следующим образом: «Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства. […] Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства. […] Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И далее: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным». Но это еще не все. Р. Даль в своей книге «Происхождение американской конституции», рассматривая вопрос, насколько демократична Конституция США, отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гиббсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило „один человек – один голос“ может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге» (Эксперт. 2005. № 41.).]. Достаточно вспомнить порядки в южных штатах США в 1870 – 1960-х гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях XIX—XX вв. И в том и в другом случае в регионах федерализм способствовал формированию и функционированию консервативных антидемократических режимов, обособленных от центральной власти.

По сути, чтобы сказать федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все. Остальное надуманно – зачастую даже не из приверженности неким теоретическим воззрениям или идеологическим догмам, а всего лишь в целях практической политики, пропаганды и pr.

2

При крушении СССР в 1990 – 1991 гг. Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика – РСФСР) была обречена на деструктивную децентрализацию. Распад советской федерации не мог не отразиться на ее главном субъекте, который сам был устроен полуфедеративно.

Децентрализация прямо поощрялась руководством СССР и КПСС, пытавшимся опираться на власти российских автономий в борьбе с Борисом Ельциным и его союзниками из числа «демократов». Именно этой цели в первую очередь служили принятые в апреле 1990 г. законы СССР, уравнявшие автономные советские социалистические республики (АССР) в правах с союзными (ССР), в состав которых они входили. Получилось, что РСФСР уравняли с ее собственными субъектами.[3 - Эти законы распространялись на все ССР, имевшие в своем составе АССР (Россию, Азербайджан, Грузию, Узбекистан).]

В Конституции РСФСР не использовалось понятие «субъект федерации», но из нее тем не менее ясно следовало, что АССР являются субъектами федерации, а российские края, области[4 - Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в одном из решений ВЦИК. В нем указывалось, что край в отличие от области включает в свой состав национальные территориальные единицы. Однако, как хорошо известно, ни тогда, ни в дальнейшем при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось. Так, в составе Приморского края никаких национальных единиц никогда не было, зато в Тюменскую область было включено два национальных округа и т. д.], города республиканского подчинения, автономные области и автономные округа – нет, что они лишь территориальные единицы РСФСР. Другими словами, РСФСР по факту была полуфедерацией.

В 1990 г. в состав РСФСР входили 16 национальных АССР – Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская.

Дело даже не в том, что эти законы противоречили Конституции СССР, а в том, что сама попытка укреплять власть Союза посредством усиления автономий, а фактически стимулирования национально-сепаратистских настроений в них (элиты многих АССР давно мечтали если не о суверенитете, то о статусе союзной республики) была столь же конструктивна, как заливание костра керосином.

РСФСР провозгласила свой государственный суверенитет 12 июня 1990 г, и это в том числе стало ответом на политику союзного руководства. Естественно, в сложившейся политической обстановке российская власть не могла себе позволить выступать с централизаторскими лозунгами. Напротив, она вынуждена была пытаться перехватывать инициативу. Отсюда знаменитый ельцинский призыв к АССР брать суверенитета «побольше» (очень скоро, правда, Президент фактически взял свои слова обратно). С июля 1990 по январь 1991 г. по России прокатился «парад суверенитетов» – соответствующие декларации приняли все автономные республики, кроме Дагестана и Мордовии. Затем положения о суверенитете включили в тексты их конституций. Формальный суверенитет республики, разумеется, не приобрели, суверенными их никто не признал (как и РСФСР не стала суверенной после 12 июня 1990 г), но претензии были заявлены. В мае 1991 г. из Конституции РСФСР было исключено упоминание об их автономии[5 - Северная Осетия, Татарстан, Тыва и Чечено-Ингушетия не допустили проведения на своих территориях референдума о введении поста Президента РСФСР (17 марта 1991 г.).]. Однако это считалось только началом. Планировалось, что некоторые российские республики станут самостоятельными участниками нового Союзного договора, то есть останутся в составе России, но при этом окончательно уравняются с ней в «обновленном» Союзе (!).

В июле 1991 г. был принят пакет законов РСФСР о преобразовании в республики четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской. С тех пор у нас есть только одна автономная область – Еврейская (ЕАО). После разделения Чечено-Ингушской Республики в 1991 – 1992 г. в России 21 республика.

Безусловно, крушение СССР в конце 1991 г. было катастрофой. Но он к тому времени был обречен. Если бы даже удалось подписать горбачевский договор, Союз все равно распался бы, пусть не в 1991– м, а пару лет спустя. При этом еще увлек бы за собой и Россию. В Татарстане, к примеру, некоторые политики до сих пор жалеют, что республика не стала субъектом «обновленного Союза». А то смог ла бы потом получить независимость наравне с Украиной, Казахстаном и пр. Кто не верит, что подобное было возможно, пусть перечитает документы и прессу того периода.

Однако, хотя республики не получили права на выход из состава России[6 - За ССР конституционно признавалось право на выход из состава Союза, АССР относительно ССР такого права не имели и закрепить его на союзном уровне, к счастью, не успели (а могли бы ведь поправку к Конституции СССР принять).], угроза того, что она разделит судьбу Союза или утратит некую часть своей территории, в начале 1990-х гг. оставалась вполне реальной. Федеральная власть была крайне слаба. Республики требовали привилегий, некоторые из них в своих конституциях провозгласили собственную международную правосубъектность, право на отделение, договорный характер своих отношений с Россией и пр. На это налагалась дискуссия о целесообразности создания «Русской республики», о «республиканизации» краев, областей и автономий, кое-где дело дошло и до практических шагов[7 - Например, в Красноярске в начале 1990-х обсуждался вопрос о целесообразности провозглашения «Енисейской республики». Можно также вспомнить о провозглашении «Ямало-Ненецкой республики» и даже принятии декларации о ее суверенитете в 1990 г. (федеральная власть фактически проигнорировала эту выходку), о попытке провозглашения «Южно-Уральской республики» Челябинским областным Советом в 1993 г. и т. д.]. Как раз в этой связи нельзя не понимать, что многие шаги тогдашнего федерального руководства, которые воспринимались и до сих пор воспринимаются чуть ли не как подталкивание страны в пропасть, на самом деле позволили затормозить, а потом и вовсе остановить дезинтеграцию.

В 1992 г. был подписан Федеративный договор, наделивший края, области, города Москву и Санкт-Петербург, единственную оставшуюся автономную область и автономные округа статусом субъектов Российской Федерации (в нем отказались участвовать Татарстан и Чечено-Ингушетия). Регионы были поделены на три группы в зависимости от специальных статусов, дополнявших видовой статус субъектов Федерации:[8 - Федеративный договор был составлен из трех отдельных договоров с тремя группами регионов.]

1) республики, поименованные «суверенными»;

2) края, области и города Москва и Санкт-Петербург (понятие «город федерального значения» было введено позже);

3) автономная область и автономные округа. У первой группы был максимальный объем компетенции, у второй меньше, у третьей еще меньше[9 - Так, только за республиками закреплялись гарантии статуса и территориальной целостности. Только им была предоставлена вся полнота «государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти» на своих территориях. Краям, областям, Москве, Санкт-Петербургу, Еврейской автономной области и автономным округам – лишь самостоятельность в осуществлении полномочий государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения. Было упомянуто право республик принимать собственные законы, другие субъекты Федерации прав на принятие законов не получили. Федеральные органы законодательной власти обязались рассматривать предложения по направленным ими законопроектам по предметам совместного ведения лишь от республик. Республики объявлялись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», края, области, республиканские города, автономная область и автономные округа – участниками только «связей». «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир» определялись как достояние (собственность) народов, «проживающих на территории соответствующих республик». У населения краев, областей, республиканских городов и автономий аналогичного достояния не нашлось. Этот перечень можно продолжить.Башкортостан тогда добился еще и подписания отдельного Протокола (приложения к Договору с республиками), которым ему в индивидуальном порядке предоставлялись дополнительные права.]. Но при этом крайне важно, что Россию из полуфедерации трансформировали в федерацию и республикам, старым субъектам Федерации выставили определенный противовес в виде новых.

Потом, правда, в 1994 – 1995-х гг. последовала серия «индивидуальных» внутрифедеральных договоров, которыми некоторые республики были наделены дополнительными правами.[10 - Между российским и татарстанским правительствами еще в 1992 г. было заключено специальное Соглашение по экономическим вопросам.]

И Федеративный договор, и внутрифедеральные договоры 1994 – 1995 гг. совершенно заслуженно критиковались как с политических, так и с правовых позиций. Однако в конечном счете они оказались исторически оправданными. Национально-сепаратистские настроения в бывших автономиях постепенно улеглись (только в Чечне они все же вылились в криминально-террористический мятеж), республиканские лидеры удовлетворились привилегиями, и, когда федеральная власть стала понемногу укрепляться, разговор велся уже только об их сохранении и приумножении. О выходе республик из состава России более никто всерьез не упоминал.

Тем более что в 1993 г. через всенародное голосование[11 - Именно через всенародное голосование, а не референдум. Институт всенародного голосования специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции большинством от общего числа внесенных в списки избирателей. Хотя это оказалось излишним – явка составила 54,8 процента, а «за» было подано 56,6 процента голосов.]провели Конституцию, которая (если правильно ее толковать) задает основу централизованной модели федеративного устройства. В ней:

1) заявлено, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4),

2) установлен примат (верховенство) федерального права (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15);

3) установлено прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15),

4) провозглашено единство правового пространства (ч. 2 ст. 4),

5) провозглашено единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8),

6) провозглашено единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5),

7) отдельно прописана единая система исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77).

Более того, по Конституции за всеми регионами закрепляется единый базовый видовой статус субъектов Федерации: они все равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и все равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Федеративный договор теперь действует в части, не противоречащей Конституции. Правда, тем же республикам все же предоставлены некоторые специальные права, дополняющие видовой статус субъектов Федерации (специальный статус). В частности, они могут называться «государствами» (ч. 2 ст. 5). Впрочем, республики как не были суверенными, так не являются и государствами, поскольку «несуверенное государство» есть нонсенс. Это положение уместно толковать всего лишь как дань историческому прошлому, как декларацию, не порождающую правовых последствий.[12 - Все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно.Бавария, Саксония и Тюрингия официально называются «свободными государствами» (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Th?ringen). Но никто их государствами не считает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.]

Тогда же в 1993 г. была жестко пресечена попытка преобразовать Свердловскую область в так называемую Уральскую республику, что поставило крест на идее «республиканизации» (в дальнейшем она еще поднималась на щит, но в конкретные политические проекты не выливалась).

Затем, пусть медленно, но привилегии республик, добытые во времена «парада суверенитетов» и в первые годы российской независимости, начали девальвировать посредством предоставления аналогичных прав другим субъектам Федерации. Например, с 1993 г. главы краев, областей, автономной области, автономных округов стали избираться на прямых выборах. До этого так избираться могли лишь республиканские главы.