Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

В 2000 г. Кремль не мог быть уверен, что у него хватит властного ресурса для проведения устраивающей его конституционной реформы. Проще и безопаснее было реализовывать пошаговую стратегию, переустанавливая и корректируя отдельные институты и практики, а не реформировать сразу все.

В дальнейшем ресурс сосредоточился такой, что можно было уже ни о чем не беспокоиться. И очень многие предлагали внести хотя бы поправку, исключающую запрет одному и тому же лицу занимать пост Президента более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81). Но Путин и на это не пошел.

Можно сколько угодно рассуждать о том, хотел он в действительности идти на третий срок или нет. Путин, несомненно, долго и тщательно обдумывал все варианты и в конечном счете решил не идти. Хотя, в конце концов, ничто не препятствует ему выдвинуть свою кандидатуру в 2012 г.

11 апреля 2005 г. в Ганновере на совместной пресс-конференции с Федеральным канцлером ФРГ Герхардом Шрёдером Путин сказал: «Избираться в третий раз, если не подряд, Конституция не запрещает. Правда, не уверен, что я этого захочу».

Путин помимо прочего, по – видимому, не захотел разрывать линию формальной преемственности власти (не властного курса, безусловно, а формальной власти). Именно это произошло бы, пойди он даже не на пересмотр Конституции, а на внесение хотя бы одной содержательной поправки. Ельцин правил два срока и не пытался ее менять (в 1996 – 1999 гг. из такой попытки ничего хорошего у него не вышло бы, но это сейчас уже неважно), значит, и Путин, соответственно, не может занимать пост более двух сроков подряд и что-то исправлять.

Конституция – символ не просто преемственности, но стабильности, имеющей огромную внутриполитическую и внешнеполитическую ценность. При Путине в России изменилось очень многое, но должно остаться нечто, чего не коснулась реформаторская рука.

Вот еще две цитаты.

«Я уже высказывался по поводу продления сроков президентских полномочий, и вы знаете мое отношение к этому. Оно отрицательное. Мне понятно, почему люди выходят с такой инициативой, как мне кажется, направленной на то, чтобы создать более стабильные условия развития страны. Условия, при которых страна и ее граждане чувствовали бы свое более стабильное положение и стабильное развитие по основным направлениям политики, которые глава государства формулирует и которые, как мне кажется, большинство населения поддерживает. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет поддержать эту инициативу, потому что стремление к стабильности будет достигаться путем дестабилизации основ нашей государственности, а именно самой Конституции. Она является гарантом стабильного развития нашей страны». (Из выступления на встрече с журналистами в Чебоксарах 5 февраля 2004 г.)

«Может быть, я и хотел бы[баллотироваться на третий срок. – В. И.], но Конституция страны не позволяет это сделать. Я считаю, что для нас сегодня в России важнейшим является стабильность, которая может быть достигнута только на основе действующего законодательства и на основе соблюдения конституционных положений». (Из выступления на пресс-конференции по итогам переговоров с Президентом Финляндии Тарьей Халонен 2 августа 2005 г.)

Впрочем, в преддверии новых выборов и собственного ухода с поста Президента он стал допускать правку Конституции, но лишь в части увеличения срока полномочий Президента, а не допустимого количества сроков: «Я думаю, что ограничение по срокам все – таки правильно. Четыре года для России, может быть, калька с американской практики, она не очень была востребована тогда, когда принималась новая Конституция. […] Я сейчас не говорю о сроках, может быть, пять, может быть, семь, но четыре года, конечно, достаточно маленький срок»(Интервью журналистам печатных средств массовой информации из стран – членов «Группы восьми» 4 июня 2007 г.)

Означают ли эти слова, что в конечном итоге Путин даст добро на внесение поправки в Конституцию? Или это была просто «мысль вслух»? Будущее покажет.

3

Третий принцип – принцип неукоснительного соблюдения Конститу ции. Все путинские реформы проводились при непременной апелляции к конституционным нормам. Однако надо иметь в виду, что это совершенно не означает приверженности тем их толкованиям, которые считались «правильными» и «общепризнанными» в 1990-е гг.

Все конституции оказывались мудрее своих авторов в том смысле, что возможности последующего толкования и законодательного развития перекрывают практически любые изначальные изъяны и позволяют удовлетворять стратегические и текущие политические потребности. Наша Конституция не просто не исключение, а чрезвычайно показательный пример. Нужно еще раз повторить, что применительно к государственному устройству она задает основу модели централизованного федерализма. Но в силу общего характера соответствующих конституционных положений конкретное толкование и институциональное наполнение этой модели, то есть степень централизации, могут быть различными. Авторы Конституции, вероятно, предполагали относительно невысокую степень централизации (в том числе из идеологических соображений). Однако никто их замыслами не связан. Тем более что слабая централизация в 1990-е гг. обернулась децентрализацией, даже фрагментацией, а следовательно нарушением Конституции. Раз конституционные формулировки при соответствующем толковании дают возможность проводить усиленную централизацию, то следует, отринув соблазн их переписать, просто в централизаторском ключе реформировать институты, корректировать их форматы, менять политический курс. Именно это в том числе и имеет в виду Путин, когда говорит о потенциале и ресурсах Конституции. Потенциал сейчас реализуется целиком, ресурсы используются в полном объеме.

Активность критиков путинского курса порой приводит к тому что в СМИ и даже в якобы научной литературе появляются утверждения вроде «Путин проигнорировал конституционное указание на необходимость включения в Совет Федерации губернаторов», «Путин отменил конституционную норму о выборах губернаторов» и т. п. Многие в это верят, ленясь заглянуть в Конституцию, в которой на самом деле просто нет и не было тех норм, которые якобы проигнорированы или отменены.

Так, например, в Конституции нет указания на то, что Совет Федерации должен обязательно состоять из глав и спикеров парламентов регионов или что сенаторов нужно избирать на прямых выборах. Часть 2 статьи 95 фиксирует лишь, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». В части 2 статьи 96 закреплено, что в соответствии с федеральными законами устанавливаются порядок выборов в Государственную Думу и порядок формирования Совета Федерации. По поводу вопроса о соотношении понятий «формирование» и «выборы» сломано немало копий. Между тем понятно, что первое поглощает второе и выборы – это один из способов формирования органа власти. Федеральному законодателю предоставлено право выбирать и, если надо, менять порядок формирования палаты.

Конституция ничего не говорит о порядке занятия должности главы региона. В части 1 статьи 77 сказано только, что система государственной власти в каждом регионе устанавливается им самостоятельно согласно основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленным федеральным за коном. В частности, в основах конституционного строя Россия провозглашена республикой (ч. 1 ст. 1) и светским государством (ч.

1 ст. 14). Из этого следует, что субъекте Федерации нельзя ввести монархию или теократию. Региональная государственная власть должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную, поскольку так положено разделять государственную власть (ст. 10). В регионе нужно проводить выборы, так как непосредственно через них осуществляется народовластие (ч. 1 – 3 ст. 3). Но раз Конституция не рассматривает выборы как единственно допустимый способ наделения полномочиями должностных лиц, то определять, кого именно избирать и как, должен федеральный закон. Установление общих принципов организации государственной власти в России (из Конституции прямо следует, что по значению они ниже основ конституционного строя), а значит и организации региональных органов государственной власти относится к совместному ведению Федерации и регионов (п. «н» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения в первую очередь принимаются федеральные законы, им должны соответствовать и региональные законы (ч. 2 ст. 76). С учетом положений о единстве системы государственной власти в России (ч. 3 ст. 5) и единой системе исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (ч.

2 ст. 77) и пр. федеральный законодатель вправе дополнять общие принципы довольно детальным регулированием. И слово «самостоятельно» в формулировке части 1 статьи 77 нельзя понимать как «полностью самостоятельно», «совершенно самостоятельно», «независимо ни от кого», ведь самостоятельность прямо ограничена основами конституционного строя, общими принципами организации региональных органов государственной власти, а также конкретными правилами, возможность закрепления которых следует из Конституции. Выше уже говорилось, что до 1995 г. по общему правилу на прямых выборах избирались главы республик, а остальных назначал Президент. В 1995 г. предписали избирать всех на прямых выборах, окончательно этот порядок был утвержден в 1999 г. (в дальнейшем выборы глав были детально регламентированы на федеральном уровне). Однако не существовало никаких конституционных препятствий для его изменения.[31 - Положение Постановления Конституционного Суда от 18 января 1996 г. об обязательных прямых выборах глав не может рассматриваться как требование, подлежащее исполнению. Во-первых, Суд по общему правилу не имеет правотворческих полномочий. Во-вторых, в тех случаях, когда судьи все же фактически выполняют правотворческую функцию (признавая неконституционными нормативные правовые акты или отдельные их положения и тем самым лишая их юридической силы), нормативные положения содержатся в резолютивных частях их постановлений, в то время как упомянутое положение о прямых выборах глав было изложено в мотивировочной части. В третьих, в 2005 г. Суд выработал новую правовую позицию по этому вопросу (см. главу 4 части II).]

Из Конституции никак не следует, что Президент не вправе применять к главе региона меры ответственности, включая временное отстранение или отрешение от должности (более того, он обязан это делать, ведь включение глав в единую систему исполнительной власти в качестве звеньев предполагает отношения субординации между ними и Президентом). Или что на федеральном уровне не может быть предусмотрено требования избирать часть регионального парламента по партийным спискам. Или что кандидатуры на должности судей федеральных судов должны согласовываться с властями регионов.

Несомненно, Конституция соблюдается не всегда. И далее будут приведены примеры, когда она нарушалась. В этом, разумеется, ничего хорошего нет. Но, во-первых, эти нарушения явно не осознавались как нарушения, то есть прямого умысла попрать Конституцию не было. По крайней мере внешне это выглядит так. Во-вторых, эти нарушения не идут ни в какое сравнение с тем, что позволяли себе Ельцин и Верховный Совет в 1992 – 1993 гг., с тем, как они обращались с Основным Законом. Как и с реалиями 1993 – 1999 гг. Все познается в сравнении.

4

Четвертый принцип – принцип формальной компенсации. Суть его состоит в том, что изъятые у регионалов в процессе централизации властные и другие ресурсы в некоторой степени компенсируются, причем публично и формально. Это делается, чтобы не допустить распространения оппозиционных настроений среди элиты, а также излишнего ослабления субфедеральной власти, чреватого частичной потерей управляемости страной, разрушением региональных политических машин. Немалую роль играет и то, что большинство регионалов, особенно в последние годы, вполне искренне лояльны Кремлю и, в общем, адекватно воспринимают централизацию. Так что обижать их неправильно как по «политическим», так и по «гуманитарным» соображениям.

Именно поэтому изменение порядка формирования Совета Федерации сопровождалось учреждением Государственного совета, а отмена прямых выборов глав – предоставлением региональным властям ряда дополнительных властных ресурсов. Кремль встал на сторону глав в дискуссии о порядке отсчета количества сроков, отработанных ими на своих постах с учетом действовавшего в 1999 – 2004 гг. запрета избираться главой более двух раз и т. д.

Практикует Центр и индивидуальные компенсации. Регионы, соглашающиеся на объединение, получают дополнительные средства на свое развитие. Глав, добровольно или под давлением Центра ушедших в отставку, обычно трудоустраивают (кого-то сделали вице-премьером, пусть и ненадолго, а кому-то досталась только должность помощника Руководителя Администрации Президента).

Часть II

Практика

Глава 1

Реформы 2000 – 2002 гг.

В 2000 г. внутри федеральной власти в целом и президентуры в частности сложился полный консенсус относительно того, что в стране нужно наводить порядок и что ресурсов, необходимых для этого, вполне достаточно. Был провозглашен курс на укрепление вертикали исполнительной власти и установление «диктатуры закона». И, несмотря на отсутствие необходимого единства в конкретных подходах, была проведена целая серия успешных централизаторских реформ.

Нельзя также не сказать, что регионалы в целом позитивно приняли централизацию. Конечно, многие из них сопротивлялись тем или иным проектам Центра – как индивидуально, так и объединяясь в коалиции. Однако никакого единого фронта «губернаторской России» против путинского курса не было. Его даже не пытались создать. И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами, и не в том, что Кремль одних запугал, с другими договорился и т. д. Все главы так или иначе понимали объективную необходимость и неизбежность централизации и отваживались оспаривать только ее конкретные формы и сроки. Были и те, кто воспринимал происходящее как закономерный финал «праздника непослушания» 1990-х или даже как заслуженное наказание.[32 - Некоторые вообще поспешили заявиться активными поборниками централизации, кто по согласованию с Администрацией Президента, кто в инициативном порядке. Трое глав – Михаил Прусак (Новгородская область), Евгений Савченко (Белгородская область) и Олег Богомолов (Курганская область) обратились к Путину с открытым письмом (опубликовано в «Независимой газете» 25 февраля 2000 г.), в котором изложили проект масштабной государственной реформы. В числе предлагавшихся ими мер были: замена прямых выборов глав их назначением Президентом с согласия так называемых собраний представителей субъектов Российской Федерации (органов, состоящих из депутатов региональных парламентов, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, общественных организаций, партий и трудовых коллективов); ликвидации или изменение порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания (переход к прямым выборам); ликвидация местного самоуправления на уровне городов и районов; увеличение президентского срока до семи лет с возможной заменой прямых выборов главы государства косвенными (через некое «собрание представителей Российской Федерации») и т. д. Прусак лично призывал отменить прямые выборы в регионах еще в 1999 г. А в 2000 г. с близкими по сути предложениями выступили также Юрий Лодкин (Брянская область), Дмитрий Аяцков (Саратовская область), Александр Волков (Удмуртия), Николай Волков (ЕАО), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Аман Тулеев (Кемеровская область), Иван Шабанов (Воронежская область) и др.]

Первые реформы – учреждение федеральных округов, изменение порядка формирования Совета Федерации и др. – начали прорабатываться еще до официального вступления Владимира Путина в должность Президента (он был назначен исполняющим обязанности Президента 31 декабря 1999 г., избран 26 марта 2000 г., инаугурация состоялась 7 мая 2000 г.). Круг лиц, с которыми Путин обсуждал параметры реформ, был довольно узок: Руководитель Администрации Президента Александр Волошин, его заместители Дмитрий Медведев, Игорь Сечин и Владислав Сурков, Секретарь Совета Безопасности Сергей Иванов, Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Козак, а также начальник Главного государственно-правового управления Президента Лариса Брычева. Причем если у федеральных округов было как минимум четыре «отца» – Путин, Иванов, Волошин и Сурков, то инициатива реформы Совета Федерации была выдвинута Сурковым и поначалу поддерживалась только Волошиным, кстати, никогда не скрывавшим своих симпатий к унитаризму. В дальнейшем именно Волошин и Сурков (с 2003 г. – Сурков[33 - В 2003 г. Волошин ушел в отставку, его место занял Медведев, с 2000 г. работавший первым заместителем Руководителя Администрации. В 2005 – 2008 гг. Администрацию возглавлял Сергей Собянин, прежде бывший Губернатором Тюменской области.Сурков занимал пост заместителя Руководителя Администрации Президента в 1999—2004 гг., в 2004 – 2008 гг. он был заместителем Руководителя Администрации Президента – помощником Президента. С 2008 г. – первый заместитель Руководителя Администрации.]) выступали моторами большинства реформ и обеспечивали их политическую составляющую. Правовым обеспечением занимались Брычева и Козак (в июне 2000 г. последний перешел в Администрацию на должность заместителя Руководителя[34 - После назначения Медведева Руководителем Администрации получил должность первого заместителя Руководителя. Занимал ее до 2004 г.]).

1

1.1. Путин начал с учреждения федеральных округов и реформирования президентского представительства в регионах. Указ об этом был подписан 13 мая 2000 г.

Конституция наделяет Президента правом назначать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83), предоставляя ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь представительство.

Представители Президента в регионах стали назначаться еще с 1991 г. Формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие на местах. Первый Указ о них появился в 1993 г. Основных функций у представителей было три:

1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;

2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;

3) участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории. Полуофициально представители также были призваны присматривать за «политикой» (выборы, референдумы, партийная и общественная жизнь, СМИ), следить за кадровыми решениями глав и мэров и пр. Нужно отметить, что в некоторые регионы они вообще не назначались (Татарстан). Для областей и входящих в их состав автономных округов практиковалось назначение «общих» представителей.

Первых представителей, как правило, подбирали из числа политиков демократической ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. В начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим авторитетом, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, после укрепления региональных режимов, многих представителей, не устраивавших глав, конфликтовавших с ними, в порядке уступок или размена заменили, подобрав в преемники неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой занимали даже члены президентских и губернаторских команд, которые представляли не столько главу государства в субъекте Федерации, сколько своих патронов в кремлевской Администрации.

Несмотря на то что Кремль очень часто шел навстречу регионалам, «сдавая» чересчур активных представителей, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия представителей постоянно увеличивали, например, в 1998 г. были учреждены региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации.

Однако все же к концу 1990-х представитель Президента, играющий заметную роль в региональной политике, стал исключением из правил. (Большее влияние на регионалов в те времена порой имели кураторы из Управления Администрации Президента по работе с территориями, позже Территориального управления Президента, также отвечавшие за «политику», кадры и пр.)

Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о радикальной реформе института представителей, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный[35 - В 1997 г. президентским Указом было закреплено, что «представительская» территория может охватывать несколько регионов. Леонид Смирнягин, заведующий отделом Аналитического управления Администрации Президента в 1994 – 1997 гг., не раз публично рассказывал о проектах перехода от схемы «каждому региону – представитель Президента» к укрупненному представительству, обсуждавшихся ельцинскими сотрудниками. Известно также, что в 1999 г. Сурков предлагал Волошину инициировать соответствующую реформу.]. Соответствующие разработки потом легли в основу проектов путинского указа.

Косвенно повлиял также и опыт межрегиональных ассоциаций – объединений руководителей субъектов Федерации, которые были созданы в начале 1990-х гг. в целях координации и кооперации. Всего их было восемь[36 - Ассоциация «Центральная Россия», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада Российской Федерации, Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона («Черноземье)», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Большая Волга», Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (с 2001 г. Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Северный Кавказ»), Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации («Большой Урал»), Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение», Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье» (не все названия точные, поскольку они не раз менялись и путались даже в официальных документах). В 2001 г. «Черноземье» и «Центральная Россия» слились в Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная».]. На определенном этапе деятельность ассоциаций интерпретировалась чуть ли не как формирование некоего промежуточного межрегионального уровня власти. В 1998 г. при Примакове их руководителей включили в состав президиума Правительства. В 1999 г. был принят специальный Федеральный закон об ассоциациях. Они существуют до сих пор, но уже «в тени» полпредств.

Указом предусмотрены семь федеральных округов – территориальных объединений, в пределах которых действуют полпреды:

Центральный[37 - В первоначальном официальном тексте Указа в перечне регионов ЦФО отсутствовала Москва, не было ее и в перечнях регионов других округов. Это спровоцировало волну слухов о планах Кремля изменить статус города. Однако вскоре выяснилось, что Москва выпала из списка в результате технической ошибки.], Северо-Западный, Северо-Кавказский (позже переименован в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Их количество и состав с 2000 г. не менялись. Распределение регионов по округам было проведено согласно тогдашнему военно-административному делению, границы федеральных округов совпадают с границами военных округов по состоянию на 2000 г. (с тех пор они изменились). Исключений два: Нижегородская область входила и входит в Московский военный округ, но включили ее в ПФО, а Калининградская область – самостоятельная военно-административная единица – включена в СЗФО.

18 мая 2000 г. состоялись первые назначения. Центральный округ достался Георгию Полтавченко, прежде служившему представителем Президента в Ленинградской области (а еще раньше возглавлявшему Управление Федеральной службы налоговой полиции по Санкт-Петербургу). На Северо-Запад отправился бывший первый заместитель Директора ФСБ Виктор Черкесов, на Урал – бывший заместитель Министра внутренних дел Петр Латышев. Южные и дальневосточные рубежи России доверили боевым генералам с чеченским опытом – Виктору Казанцеву и Константину Пуликовскому. «Штатскими» были только два полпреда – экс-премьер и экс-руководитель думской фракции Союза правых сил Сергей Кириенко, которого поставили на Приволжье, и бывший Министр по делам СНГ Леонид Драчевский, отряженный в Сибирь.

Об округах в первые годы после их учреждения политики и эксперты тоже много говорили как о прообразе межрегионального уровня власти и в конечном счете нового уровня государственного устройства, новых «суперрегионов». Предлагалось легализовать их законодательно и даже конституционно (!). Одновременно высказывались опасения, что в пределах округов возникнут некие протогосударственные субъекты, которые потом предъявят сепаратистские претензии. В своем Послании 2000 г. Владимир Путин специально разъяснил: «Одним из пер вых наших шагов[…] стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно – территориальных границ, а в повышении эффективности власти».

Сейчас, по прошествии восьми лет, можно с уверенностью сказать, что все тогдашние «прожекты» и «страшилки» были и остались именно «прожектами» и «страшилками». В пределах округов действуют полпреды – президентские чиновники со своими аппаратами, а также подразделений ряда федеральных органов. И не более.

В соответствии с Положением о полпредах, утвержденным тем же Указом 2000 г., они являются должностными лицами Администрации Президента и непосредственно подчиняются главе государства. Раз полпреды часть Администрации, то представлять их к назначению и освобождению от должности положено ее Руководителю. Это также закреплено в Положении. Однако по его первоначальной редакции полпреды были достаточно автономны от «канцлера». Он изначально получил полномочия осуществлять оперативное руководство их деятельностью и назначать им заместителей (а с июня 2000 г. стал также представлять главе государства кандидатуры для назначения на должности первых заместителей полпредов[38 - Должность упразднена в 2004 г. в ходе административной реформы.]). Но в остальном, включая организационные и кадровые вопросы (подбор сотрудников в свои аппараты), полпредам предоставлена широкая самостоятельность. Более того, согласно первой версии Положения они были обязаны руководствоваться только Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента. Отдельным решением (25 мая 2000 г.) Путин ввел полпредов в состав Совбеза, при том что из всех чиновников Администрации в него входят только ее Руководитель. В связи с этим полпредов наряду с аппаратом Совбеза стало возможно рассматривать как противовес «большой» Администрации и лично Волошину. Надо сказать, что у такой «дуалистической» модели тогда было достаточно сторонников в путинском окружении.