Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Из сказанного следует, что можно быть формально суверенным, а фактически несуверенным, и значит формально считаться государством, а фактически таковым не являться. Единые всеохватывающие критерии здесь сформулировать трудно, хотя, по-моему, не может идти речи о фактическом суверенитете, когда государство из-за своей бедности, отсталости и т. д. пребывает в политической и экономической зависимости от других государств, международных организаций или транснациональных корпораций, а также когда значительная часть государственной территории реально контролируется повстанцами, криминальными группировками либо оккупирована. Введено даже специальное понятие failed state («неудавшееся государство» или «государство-неудачник»). Под него подпадают многие африканские страны, в первую очередь Сомали, от которого осталось буквально одно название.

Невозможно говорить о государстве и в случае принудительного ограничения суверенитета согласно Уставу Организации Объединенных Наций, в частности в случае развязывания войны или с целью ликвидации угрозы миру.

Государство до тех пор действительно государство, пока оно успешно претендует на фактический суверенитет. Именно эта претензия при ее признании и реализации в границах возможного и допустимого позволяет однозначно отличить государство от любой другой политической организации.

Впрочем, для международного права и для права вообще, разумеется, имеет значение только формальный государственный статус, только формальный суверенитет. По сути право не интересует, является ли государство таковым в реальности, его интересует только то, что официально признается государством другими государствами.

Единственное международно-правовое определение государства содержится в Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств («Конвенции Монтевидео») 1933 г. Точнее, в ней сформулированы четыре признака государства: 1) постоянное население, 2) определенная территория, 3) собственное правительство, то есть власть, 4) способность к вступлению в отношения с другими государствами. Последний признак толкуется как наличие официального признания государства другими государствами[23 - В международном праве различается официальное признание де-юре, выражающееся в первую очередь в установлении дипломатических отношений (обмене дипломатическими представительствами и пр.), признание де-факто, как правило не влекущее установление дипломатических отношений, реализуемое путем участия признаваемых субъектов в международных конференциях, многосторонних договорах, международных организациях, и признание ad hoc – временное или разовое признание.]. Обычное международное право в данном вопросе склоняется к признанию «квалифицирующим» признаком членства в ООН.

В неофициальном разъяснении ООН о вступлении в нее в качестве государства-члена говорится: «Признание нового государства или правительства – это акт, который могут совершить или отказаться совершить только государства и правительства. Как правило, оно означает готовность установить дипломатические отношения». ООН «не обладает никакими полномочиями признавать то или иное государство или правительство. Являясь организацией независимых государств, она может принимать в свои члены новые государства или принимать полномочия представителей нового правительства». Однако именно принятие в ООН окончательно конституирует формальный государственный статус, формальный суверенитет.

Известны и случаи, когда территориальные образования суверенны фактически, не будучи формально суверенными – успешно претендуют на суверенитет, провозгласили его официально, но по тем или иным причинам не допускаются в ООН, не получили официального признания со стороны других государств или же признаются только некоторыми. Их и называют «непризнанными государствами». Большинство из них – реально состоявшиеся государства.[24 - Тезис о том, что членство в ООН является «квалифицирующим» признаком формального государства находит свое подтверждение применительно к Израилю, который состоит в Организации, при том, что не признается большинством арабских и мусульманских государств.]

2

Каждое государство имеет свое устройство – внутреннюю территориальную организацию, систему разделения на территориальные образования с соответствующими статусами и систему взаимоотношений между центральной властью и властями территориальных образо ваний.

Известны две основные формы государственного устройства – унитарнаяи федеративная. Основные характеристики федеративной формы были изложены во введении. Унитарная форма предполагает единство системы государственной власти.

В данном случае «единство» означает наличие единой (одной) системы власти. А под единством системы власти по части 3 статьи 5 нашей Конституции нужно понимать тесную вертикальную взаимосвязь между двумя системами власти, доводимую до образования единой системы исполнительной власти в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77).

На выбор формы государственного устройства, а тем более на формирование конкретных моделей влияет множество факторов – исторических, этнических, культурных, экономических, политических и пр.

Федерации по общему правилу состоят из государственных (государствоподобных) образований – частей государства, обладающих (по конституции, закону, договору) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Унитарные государства обычно разделены на административные образования, в пределах которых функционируют органы власти, подчиненные центральной власти и нередко непосредственно ею формируемые. Государственные или административные образования, как правило, имеют собственное внутреннее устройство, делятся на территориальные образования второго уровня (в России регионы делятся на районы и города регионального подчинения). Практика государственного строительства также знает массу примеров, когда в состав федерации или унитарного государства входят автономные образования, наделенные (конституцион но, законодательно) правами на самостоятельное регулирование в определенных пределах, формирование обособленной власти, правотворчество[25 - Понятие автономии в данной книге используется в двух значениях: применительно к государствам – как результат претензий на фактический суверенитет и применительно к территориальным образованиям – как степень их самостоятельности.]. В современной Европе ряд государств целиком состоит из автономий (Италия, Испания), что дало основания ввести в теорию промежуточную форму государственного устройства – регионалистскую. Индийские штаты по факту являются не государственными, а именно автономными образованиями, самоопределение Индии себя как федерации заставляет вводить понятие «квазигосударственная автономия» (для характеристики уровня самостоятельности индийских штатов и т. п.). Россия же с момента провозглашения курса на федерализацию в 1918 г. и до заключения в 1992 г. Федеративного договора оставалась полуфедерацией, одна часть территории которой была организована как федерация (республик), а другая – как унитарное государство (делившаяся на края, области, автономные области, автономные округа).

Федеративное расщепление государственной власти в теории предполагает наличие исключительной компетенции (предметов ведения и полномочий) федерации, исключительной компетенции субъектов федерации и сферы совместной компетенции. Обычно в конституциях федеральных государств закрепляется перечень предметов ведения и полномочий федерации, компетенция субъектов федерации определяется по остаточному принципу.

С XIX в. в научных и политических кругах в России и во многих других странах велись дискуссии о возможности деления суверенитета в федеративных государствах, то есть признания суверенными как самих федераций, так и их субъектов. Пересказывать эти споры ни к чему. Совершенно ясно, что формальный суверенитет может признаваться только за государством. Субъекты федерации и т. п. обладают только государственностью – полной самостоятельностью вне пределов ведения государства (или квазигосударственностью, как штаты в Индии). В противном случае имеет место либо образование конфедерации или иного межгосударственного объединения, либо попытка выхода (или вывода) территориального образования из состава государства, либо чистая фикция (как в случае советских республик).

Следует констатировать также два принципиальных факта. Во-первых, в 1990-е гг. российские республики заявили претензии на суверенитет, приняв соответствующие декларации и включив положения о суверенитете в свои конституции. Указание на суверенитет республик было зафиксировано в Федеративном договоре (это вынужденная политическая уступка). Но нигде более на федеральном уровне эти претензии не закреплялись. И ни одна страна в мире российские республики суверенными не признала. Во-вторых, в 1993 г. была принята Конституция России, в которой нет ни слова о суверенитетах каких-либо регионов. В 2000 г. Конституционный Суд постановил, что никаких суверенитетов у республик нет и никогда не было. На этом дис куссию о делении суверенитета в России можно и нужно считать окончательно закрытой.

Сейчас наша Федерация состоит из 83 равноправных регионов (было 89, но Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ в 2005 г. были слиты в Пермский край, в 2007 г. за ними последовали Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским автономными округами и Камчатская область с Корякским автономным округом, в 2008 г. – Иркутская область с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и Читинская область с Агинским Бурятским автономным округом). С учетом конституционного положения о том, что вне пределов ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения все регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), их следует определять именно как государственные образования.

3

Часто можно услышать, что современная Российская Федерация представляет собой «осколок» СССР или Российской империи, иными словами, имеет вторичное историческое значение, либо является новым государством, начавшим свое существование «с чистого листа». И то и другое – заблуждения.

Российская Федерация – историческая продолжательница СССР, РСФСР, Российской империи, Московского государства. Несмотря ни на что фактический континуитет у нас никогда не прерывался[26 - Как ни поразительно, но лучше всего это понимают не любители советской или дореволюционной старины, называющие себя патриотами, а критики и откровенные ненавистники России, в первую очередь из числа западных либеральных историков и политологов.]. 17-летняя история Российской Федерации представляет собой этап единой многовековой российской истории. Хорошо, что в 1990-е гг. тогдашним руководителям хватило ума не пытаться строить «новую Россию» через полное официальное отрицание советского периода. Отдельные попытки были, но, к счастью, слабые, непоследовательные и безрезультатные. Сочувствие вызывают те, кого удивляет или тем более возмущает «смешение эпох», например, в нынешней государственной символике, сохранение многих советских памятников и некоторых праздников. Эта политика – правильная, ее нужно продолжать.

С формальным континуитетом все сложнее. В феврале 1917 г. Российская империя была разрушена революцией. Переходный период затянулся до октября (ноября), пока власть не захватили большевики и не было создано новое государство. С весны 1918 г. оно стало называться Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР). Вместе с рядом других государств, созданных на территории бывшей Империи, 30 декабря 1922 г. РСФСР образовала Союз, то есть еще одно новое государство. Его члены утратили свои суверенитеты (фактические, ведь сугубо формально они суверенными остались – согласно фиктивным конституционным декларациям и официальной доктрине).[27 - В 1936 г. Конституция СССР переименовала Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику.]

В 1991 г. Союз был ликвидирован. В подписанном 8 декабря руководителями РСФСР, Украины и Белоруссии Соглашении о создании Содружества Независимых Государств констатировалось, что СССР прекращает свое существование. 12 декабря Соглашение было ратифицировано российским Верховным Советом. В тот же день было принято Постановление о денонсации Россией Союзного Договора 1922 г. Наша страна вновь стала государством. Собственно, это уже означало окончательную ликвидацию Союза, поскольку без отдельно взятой России его существование было немыслимо. Однако политически и юридически процесс затянулся еще на две недели. 13 декабря руководители Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана на специальной встрече одобрили демонтаж Союза и создание СНГ, но высказались за участие в этом всех союзных республик, как тех, кто уже объявил о своем выходе, так и тех, кто этого не сделал. На конференции в Алма-Ате 21 декабря были подписаны Протокол, которым круг учредителей СНГ был расширен до 11 республик и Декларация, фиксировавшая, что с образованием СНГ СССР прекращает существование. 25 декабря Президент СССР Михаил Горбачев сложил с себя полномочия Верховного Главнокомандующего. Также в этот день РСФСР сменила наименование на Российскую Федерацию – Россию.

В международном праве различают правопродолжательство, то есть собственно континуитет, предполагающий непрерывность существования государства вне зависимости от смены режима и пр., и правопреемство, то есть переход прав и обязанностей от одного государства к другому. Некоторые специалисты полагают, что правопродолжательство и правопреемство совместить невозможно, поскольку нельзя наследовать самому себе. Однако практика показала, что возможно. С одной стороны, Россия выступает правопреемником Союза в отношении его государственного долга и зарубежной собственности. С другой – наша страна провозгласила себя правопродолжательницей СССР, в первую очередь как член ООН и Совета Безопасности ООН, и в этом качестве была всеми признана. Хотя, конечно, РСФСР и СССР всегда были разными субъектами права. (Но иначе пришлось бы вступать в ООН заново[28 - При создании ООН советское руководство добилось, чтобы Украинская и Белорусская ССР были приняты в число основателей организации (в качестве потенциальных членов предлагались все союзные республики, но в итоге сошлись на двух, которые больше всего пострадали во время Второй мировой войны). Так что перед ними проблема членства в 1991 г. не вставала.] и заново получать место в Совбезе.)

Российская Федерация юридически есть то самое государство, которое было создано в 1917 – 1918 г. и поначалу получило наименование Советская Российская Республика – это следует хотя бы из того, что Федеративный договор не учреждал федеративное государство, а только реформировал полуфедерацию, существовавшую с 1918 г.

В любом случае Российская Федерация должна ориентироваться на опыт СССР и Российской империи, которые во все славные периоды своей истории были централизованными.

Глава 2

Принципы реформ

Владимир Путин никогда не сводил воедино и вообще не формулировал в своих публичных выступлениях те принципы, которыми он и его помощники руководствовались при проведении реформ федеративной системы. Тем не менее такой свод достаточно легко можно составить, опираясь одновременно на слова Президента и на его дела.

1

Еще в 2000 г. в ходе своей первой избирательной кампании Путин объявил, что намерен строить «диктатуру закона». Впервые об этом он сказал на заседании коллегии Министерства юстиции 31 января: «Диктатура закона – единственная разновидность диктатуры, которой мы обязаны подчиниться».

На той же минюстовской коллегии Путин фактически изложил свою первую «правотворческую программу». Она включала в себя общее повышение качества законодательной работы (успехи в этой сфере оцениваются по-разному), активизацию участия исполнительной власти в ней (активизировано более чем), скорейшее принятие земельного, трудового, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального кодексов (все приняты, благо проекты разрабатывались в 1990-е гг) и, наконец, приведение регионального правового массива в соответствие с федеральными нормами (проведена большая кампания в 2000 – 2001 гг.).[29 - Еще в 1998 г. ни в одном из федеральных органов (ни в Федеральном Собрании, ни в Министерстве юстиции, ни в Администрации Президента, ни в Генеральной прокуратуре) не имелось баз данных по региональному законодательству. Нигде не было даже полного собрания конституций и уставов! Я помню с каким удивлением обнаружил это, пытаясь собирать материалы для своих научных работ. Одна сотрудница Минюста тогда мне объяснила, что, мол, «у нас есть только то, что присылают сами регионы». Помню и то, как мои товарищи из Правового управления Аппарата Совета Федерации (!) просили меня «по возможности» делать для них копии текстов «редких» уставов (!).Ситуация начала меняться только по мере накопления соответствующих баз «КонсультантПлюсом» и пр.]

Путин – легалист, то есть государственный деятель, добивающийся своих целей правовыми средствами в рамках существующего правопорядка. Соблюдению юридических форм и процедур он придает совсем иное значение, чем Ельцин. Тот никаким легалистом не был и легко восполнял реальные или мнимые недостатки законов и даже конституций (советской и собственной), издавая указы, не особо беспокоясь по поводу их правомерности. Можно, конечно, сказать, что, с одной стороны, с 1993 г. Федеральное Собрание изрядно потрудилось в плане законотворчества и закрыло большинство лазеек для «указного права» (по Конституции указ не может противоречить ей и законам – ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 90). С другой – с 2000 г. в Государственной Думе имелось простое пропутинское большинство, а в 2003-м было собрано конституционное, к тому же в 2000 – 2002 гг. изменились порядок формирования и состав Совета Федерации. Ельцин о таком мог только мечтать. Однако окажись Путин в «ельцинских» условиях, он определенно действовал бы юридически чище.

Принцип легализма – первый путинский принцип. Большинство кремлевских инициатив с 2000 г. оформлялось и оформляется в виде законопроектов и проходит через Федеральное Собрание. Путин не ломал созданный до него правопорядок, он его достраивал, перестраивал и совершенствовал.

2

Второй принцип – принцип неизменности Конституции. Путин категорически отказался от внесения поправок в Конституцию, а тем более от ее пересмотра.

Главы 1 («Основы конституционного строя»), 2 («Права и свободы человека и гражданина») и 9 («Конституционные поправки и пересмотр Конституции») нельзя править иначе как через пересмотр, то есть принятие новой Конституции (ч. 1 ст. 135).

С предложениями о пересмотре вправе выйти Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, парламенты регионов, а также группы членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, составляющие не менее одной пятой от численности соответствующих палат (ст. 134). Предложение должно быть поддержано тремя пятыми от общего числа депутатов Думы и членов Совета Федерации (ч. 2 ст. 135). Затем положено созвать Конституционное Собрание – специальный орган, статус которого регулируется федеральным конституционным законом (до сих пор не принят). Оно либо подтвердит неизменность Конституции, либо разработает проект новой, который в свою очередь или примет двумя третями голосов от общего числа своих членов, или вынесет на всенародное голосование (ч. 3 ст. 135).

В остальные главы можно вносить поправки специальными законами, принимаемыми Федеральным Собранием и одобряемыми не менее чем двумя третями региональных парламентов (ст. 136). Предложения о поправках вправе вносить те же субъекты, которые правомочны предлагать пересмотр Конституции.

С 1993 г. поправки в Конституцию вносились лишь в связи с изменением наименований и количества регионов. Конституционный Суд установил, что наименования в перечне субъектов Федерации следует заменять на основании соответствующих решений регионов указами Президента (было издано четыре указа[30 - В 1996 г. Ингушская Республика официально переименовалась в Республику Ингушетия, Республика Северная Осетия – в Республику Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч – в Республику Калмыкия, в 2001 г. Чувашская Республика – Чаваш республики сменила название на Чувашская Республика – Чувашия, а в 2003-м Ханты-Мансийский автономный округ назвался Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой.]). Поправки в этот перечень также вносятся федеральными конституционными законами об образовании новых регионов (согласно ч. 1 ст. 137, с 2004 г. принято пять таких ФКЗ).

В 1999 г. о конституционной реформе рассуждали буквально все. Проектов поправок и даже новых полных текстов Конституции предлагалось множество. Несколько раз о конституционной реформе в том или ином виде заговаривали уже непосредственно при путинском правлении. Но никаких серьезных практических шагов со стороны власти не последовало.

Вот лишь несколько президентских цитат.

«Вопрос о поправках, ведущих к принципиально новой Конституции, в нашей стране на повестке дня не стоит». (Из выступления на приеме, посвященном Дню Конституции 12 декабря 2001 г.)

«Конституция стала основой стабильности в обществе. Считаю, что она, конечно, не исчерпала всего своего позитивного потенциала. Это, на мой взгляд, абсолютно правильно и наша с вами задача заключается в том, чтобы прекратить всякие разговоры на тему о необхо димости изменения Конституции». (Из выступления на заседании Совета законодателей 9 декабря 2003 г.)

«Строгое следование Конституции – это основа успешного развития государства и гражданского согласия в обществе. Ресурсы Конституции далеко не исчерпаны. И об этом должны хорошо помнить те, кто пытается спекулировать на теме возможных поправок к Основному Закону». (Из выступления на приеме, посвященном Дню Конституции 12 декабря 2003 г.)

Многим это кажется странным и неправильным. Ведь согласно распространенному мнению действующая Конституция, во-первых, несовершенна, некоторые ее положения расходятся друг с другом и преодолевать противоречия удается только путем сложных толкований. Во-вторых, история принятия Конституции омрачена кровавыми событиями октября 1993 г. В-третьих, она писалась непосредственно под Ельцина, и Путину как вроде логично было бы иметь собственную конституцию.

Как представляется, причин, почему Путин предпочел руководствоваться принципом неизменности Конституции, несколько.

Начнем с того, что она в высшей степени удобна для президент ской власти. Ельцин прописал «царистскую» модель президентства (другое дело, что он по разным причинам многими полномочиями не пользовался или пользовался вполсилы). Добра от добра не ищут.

Конституция наделяет Президента широким объемом полномочий. Он глава государства(ч. 1 ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности России (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ч. 2. ст. 80) и отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), он Верховный Главнокомандующий Вооруженным силами (ч. 1 ст. 87). Президент также выступает как глава федеральной исполнительной власти.

Это прямо нигде не сказано, но ясно следует и из самой Конституции, и из всей правотворческой и правоприменительной практики. Правительство назначается Президентом, с Думой согласуется только кандидатура Председателя Правительства (п. «а», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111). Правительство подчинено и подотчетно Президенту (п. «б» ст. 83, ст. 113, ч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. «в» ст. 83, ст. 117). Ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу государства.

Следует учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти образуют единую систему, вертикаль (ч. 2 ст. 77). Таким образом, Президент стоит над всеми ветвями и уровнями власти и одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти.