Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография

Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография
Филипп Артемьевич Тасалов

В монографии на основе обширного круга нормативных правовых актов, научной юридической литературы и судебно-арбитражной практики исследованы актуальные проблемы правового регулирования отношений в сфере государственного заказа в России и США. Рассмотрены вопросы развития российского законодательства о государственном заказе и федерального законодательства США о приобретении товаров, оказании услуг для нужд государственных заказчиков. Особое внимание уделено юридической природе государственного заказа и государственного контракта. В рамках исследования представлен анализ правового положения участников контрактных отношений, изучены основные способы закупок, проведен анализ моделей государственных контрактов в зависимости от правил ценообразования. Рассмотрены теоретические и практические проблемы, связанные с исполнением обязательств по государственным контрактам. Для специалистов в сфере публичных закупок, научных работников, государственных и муниципальных служащих, студентов, аспирантов, преподавателей вузов, а также для всех интересующихся публичными закупками.

Ф. A. Тасалов

Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование

Mонография

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ПРЕДИСЛОВИЕ

Монография Ф. А. Тасалова, молодого кандидата юридических наук, преподавателя кафедры гражданского и семейного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), предлагаемая российскому читателю, представляет несомненный теоретический интерес и имеет очевидную практическую полезность.

Научных исследований на монографическом уровне, посвященных проблемам, связанным с заключением государственного контракта, размещением и исполнением государственного заказа, до сих пор нет в российской цивилистике.

В настоящее время по различным аспектам указанной проблематики опубликовано немало работ. В последние годы издается большое количество книг и брошюр, публикуется множество статей в юридических журналах по проблемам регулирования отношений, связанных с заключением государственного контракта, размещением и исполнением государственного заказа, но их смысл и содержание, за редким исключением, сводится к комментированию отдельных законоположений и судебно-арбитражной практики. В настоящее время правоприменительная практика повседневно сталкивается с проблемами, которые нельзя разрешить заглянув в очередной комментарий, для этого требуются серьезные теоретические познания, касающиеся истории развития соответствующих институтов, их места среди других гражданско-правовых категорий, понимания значения соответствующих правовых норм и возможных последствий их применения к регулируемым отношениям.

В этих условиях обращение Ф. А. Тасалова к сложным теоретическим проблемам, связанным с размещением и исполнением государственного заказа, заслуживает внимания. Такой подход оказался продуктивным: на высоком теоретическом уровне дается анализ взглядов известных российских цивилистов советского и современного периодов по сложным дискуссионным вопросам указанной проблематики.

Особую ценность монографии придает сравнительно-правовой анализ законодательства РФ и США по иссследуемой теме, что позволило автору, используя опыт США, выявить пробелах в регулировании отношений по размещению и исполнению государственного заказа по праву РФ и предложить авторское видение и решение проблемы.

На основе обширного теоретического и практического материала, включая ранее не использованные в отечественной юридической литературе источники на английском языке, рассматриваются основные вопросы, которые автор ставит в своей книге: рассматриваются генезис правового регулирования отношений по государственному заказу, понятие и признаки государственного заказа, правовой статус лиц, участвующих в его размещении; проанализированы основные способы размещения государственного заказа, а также понятие, юридическая природа и условия государственного контракта, исследованы сложные вопросы теории и правоприменения, связанные с исполнением обязательств по государственному контракту в двух национально-правовых системах (РФ и США).

Поэтому предлагаемая российскому читателю работа представляет собой уникальное исследование, позволяющее читателю дать целостное представление о контрактной системе по праву РФ и США.

Значительное место в работе отводится концептуальному подходу (анализу отношений по размещению и исполнению государственного заказа), реализация которого в современных условиях означает применение интеграционного, предполагающего использование данных других наук метода, с помощью которого достигаются устранение фрагментарности и обеспечение системности исследования заявленной темы.

Такой методологический прием дал возможность автору при рассмотрении проблем по размещению и исполнению государственного заказа опираться на материал других отраслей знаний: логики, теории и истории права и государства, что, в свою очередь, позволило автору создать целостное представление о механизме правового регулирования отношений по размещению и исполнению государственного заказа.

Ознакомление с настоящей работой показывает, что она выгодно отличается от многих публикаций по различным проблемам контрактной системы: автор отлично знает английский юридический язык, великолепно владеет научным инструментарием, демонстрируя хорошие знания классики не только российской, но и американской доктрины, а также основных законоположений США по анализируемой тематике.

В целом исследование Ф. А. Тасалова свидетельствует о том, что он обнаружил глубокие, фундаментальные знания в области изучаемой проблемы, умение анализировать и обобщать теоретический и фактический материал и на этом основании приходить к определенным выводам, имеющим научно-познавательное и практическое значение.

Помимо теоретического интереса и практической полезности, книга Ф. А. Тасалова примечательна еще по крайней мере в двух отношениях.

Прежде всего личностью самого автора. Мы не часто обращаем внимание на появление в нашей науке новых достойных имен, пока их обладатели не заявят о себе первой монографией. Для Филиппа Артемьевича это первая книга. Но все, кому пришлось общаться и сотрудничать с автором (я имею в виду коллег по кафедре, сотрудников Университета имени О. Е. Кутафина, наконец, студентов), знают его как грамотного юриста, хорошего специалиста и преподавателя.

Филипп Артемьевич окончил с отличием Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), досрочно окончил аспирантуру по кафедре гражданского и семейного права этого же университета с защитой кандидатской диссертации. За время учебы в аспирантуре он был удостоен премии Министерства образования и науки РФ для поддержки талантливой молодежи (приказ Министерства образования и науки РФ от 14 июня 2012 г. № 489); являлся стипендиатом Президента РФ в отношении аспирантов образовательных организаций, подведомственных Министерству образования и науки РФ (приказ Министерства образования и науки РФ от 15 октября 2013 г. № 1150); являлся обладателем дипломов за лучшие доклады на различных научно-практических конференциях, победителем конкурса «Аспирант года» МГЮА имени О. Е. Кутафина.

Ф. А. Тасалов – один из лучших моих учеников!

Но не менее важно и другое.

Автор принадлежит к новому поколению отечественных цивилистов, вошедших в науку в начале XXI в. Это большая группа молодых ученых – главным образом выпускников Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета, Российской школах частного права и др.

При различии предмета исследований в их работах много общего – уже первые шаги в науке они делали, будучи свободными от каких-либо идеологических догм, в строгой юридической логике своих рассуждений и аргументов они не склонны делать уступки прагматизму и потребностям сегодняшнего дня, в науке для них нет ни государственных границ, ни «исторических» рубежей. Поэтому при исследовании частных научных проблем цивилисты нового поколения постоянно возвращаются к нашей дореволюционной доктрине и восстанавливают прерванную связь времен, свободно обращаются к гражданскому праву и цивилистической науке Запада. Книга Филиппа Артемьевича – хороший тому пример. Остается пожелать ему дальнейших творческих успехов и новых интересных публикаций! А российского читателя, открывающего книгу Ф. А. Тасалова, приглашаю в удивительный мир познания сложнейших проблем науки гражданского права.

Доктор юридических наук, профессор,

заведующая кафедрой гражданского и семейного права

Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Л. Ю. Василевская

ВВЕДЕНИЕ

Становление в Российской Федерации контрактной системы в сфере государственных закупок, связанное с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), обуславливает начало нового этапа реформы российского законодательства о государственных закупках.

В контексте традиционного значительного влияния государственного рынка на рыночную экономику России можно без преувеличения утверждать, что создание национальной контрактной системы в России является задачей, имеющей стратегическое значение. По экспертным оценкам, до 50 % всех средств российского федерального бюджета ежегодно расходуется в рамках государственных закупок

.

В этой связи следует отметить, что развитие имущественных отношений в рамках рыночной экономики требует надлежащего правового регулирования отношений по размещению и исполнению государственного заказа, выступающего одним из важнейших инструментов государственной политики Российской Федерации в сфере экономики.

Несмотря на предпринятые отечественным законодателем реформы законодательства о государственном заказе, начиная с 1992 г. обеспечить эффективное правовое регулирование отношений в сфере государственного заказа российскому законодателю, на наш взгляд, не удалось.

Так, порядок заключения договора поставки для государственных нужд (§ 4 гл. 30 Гражданского кодекса Российской Федерации) (далее – ГК РФ, Кодекс) входит в прямое противоречие с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ), не предусматривающими возможность заключения государственного контракта и договора поставки товаров в рамках сложной структуры договорных связей, предусмотренных ГК РФ, и не допускающими использование протокола разногласий по проекту государственного контракта в рамках всех способов размещения государственного заказа.

Проблема рассогласованности норм Кодекса и Закона № 94-ФЗ накладывается на отсутствие в действующем российском законодательстве о государственном заказе баланса прав, обязанностей и ответственности субъектов отношений в сфере государственного заказа – государственного заказчика и участника размещения заказа.

В Законе № 94-ФЗ нашла свое отражение презумпция недобросовестности государственного заказчика, лишенного права предъявлять к участникам размещения заказа квалификационные требования, требовать от участников документального подтверждения на предмет соответствия квалификационным требованиям. В Законе № 94-ФЗ отсутствуют нормы о праве выбора государственным заказчиком способа размещения государственного заказа, поскольку основным способом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является открытый аукцион в электронной форме.

Вместе с тем в Законе № 94-ФЗ законодателю не удалось точно определить правовое положение участников размещения государственного заказа и государственных заказчиков. В отношении государственных заказчиков в законодательстве не определено правовое положение создаваемой по решению государственного заказчика комиссии по размещению заказов. Установленная в Законе № 94-ФЗ модель разграничения полномочий комиссии по размещению заказов и государственного заказчика способствует искусственному усложнению правового регулирования отношений в сфере государственного заказа.

Концептуально ошибочными представляются определение российским законодателем целей регулирования Закона № 94-ФЗ и ориентация законодательства о государственном заказе в целом на условия рынка, находящегося в состоянии совершенной, полной конкуренции между добросовестными участниками рынка, являющимися производителями или посредниками в отношении стандартной, однотипной продукции, сравнивать которую, как правило, можно только по единственному критерию цены.

Немаловажной проблемой в рамках российского законодательства о государственном заказе является отсутствие системы легальных определений важнейших понятий, таких как «государственный заказ», «комиссия по размещению заказов», «заинтересованное лицо» и др.

На протяжении всего периода действия Закона № 94-ФЗ отсутствовала концепция развития отечественного законодательства о государственном заказе

, многочисленные поправки в Закон № 94-ФЗ принимались без обсуждения с экспертным сообществом, законодателем не учитывались ключевые проблемы, возникающие в судебно-арбитражной практике в связи с применением положений Закона № 94-ФЗ.

В юридической науке не получили решения вопросы юридической природы государственного заказа, государственного контракта и в целом отношений по размещению и исполнению государственного заказа.

Многие из указанных проблем, на наш взгляд, не получили своего решения и в Законе № 44-ФЗ.

В этой связи особую значимость приобретает изучение федерального законодательства США о приобретении товаров, оказании услуг для нужд государственных заказчиков, в рамках которого по данным Управления бюджета США, за период с 2000 по 2010 г. расходы, затраченные на размещение и исполнение государственного заказа, увеличились с 200 млрд долл. до 500 млрд долл., а за 2011 г. сумма расходов составила 536 млрд долл.

Объем средств федерального бюджета США, ежегодно затрачиваемых в рамках федеральных государственных контрактов, по оценке экспертов, составляет

/

ВВП, а сами контракты охватывают до 90 % номенклатуры торгуемых товаров, работ и услуг; средняя численность лиц, выступающих поставщиками, подрядчиками по государственным контрактам в США, составляет около 200 тыс., 300 тыс. субподрядчиков и до 15 % всей рабочей силы странах, что существенным образом превышает показатели занятости в отраслях экономики США, работающих на экспорт в условиях глобализации XXI века

.