Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография

, взаимодействующего с гражданами по заранее установленным, доступным для восприятия правилам, причем взаимодействия «условно равного»

, т. е. установление субъективных юридических прав граждан и корреспондирующих им субъективных юридических обязанностей органов публичной власти по совершению в установленном порядке определенных действий в пользу гражданина при отсутствии властного, принудительного начала в этих правоотношениях. Иными словами, такое взаимодействие формирует требования к инструментарию осуществления деятельности, именуемой предоставлением публичных услуг.

В-седьмых, ориентация органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц на содействие (юридическое, социальное и др.) гражданам и организациям в максимально доступном режиме для реализации их прав, свобод и законных интересов, поскольку публичные услуги являются механизмом реализации прав и свобод граждан, а в целом публичное управление можно представить в виде совокупности механизмов в сфере государственно-общественных отношений по реализации прав и свобод граждан

.

В этой связи верно утверждение Я. В. Коженко о том, что «сервисное государство» и сетевая методология совершенствования управленческой деятельности «исправляют» недостатки бюрократического стиля управления, безапелляционного способа воздействия на других людей, указывая на системные пороки и практические проблемы взаимодействия государства и общества при традиционных формах и технологиях управления»

.

Анализ функций понятия «публичные услуги» позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на неизменность деятельности публичных властных структур в рамках смыслового поля «сервисного государства» и вне его, понятие «публичные услуги» имеет свое собственное содержание, отражает особые качества государственной и муниципальной деятельности, прежде всего, в аспекте форм и процедур правового взаимодействия с гражданами и организациями.

Определение и признаки публичных услуг. Исходя из представленного выше анализа научных подходов к понятию «публичные услуги» и его функций, попытаемся проанализировать признаки и сформулировать дефиницию рассматриваемой категории.

Во-первых, это вид институционализированного, организованного и профессионального социального содействия. В философии, социологии, психологии, юриспруденции и других науках активно разрабатываются понятия, описывающие конфликтное взаимодействие субъектов («конфликт», «противодействие», «меры принуждения (охраны, защиты, пресечения)», «борьба» и т. д.). Юридическая конфликтология в последние десятилетия прошла этап становления в качестве самостоятельного направления теоретических и прикладных исследований в отечественном правоведении. В то же время другой тип взаимодействия субъектов права, выражающийся в терминологическом ряде «консенсус», «компромисс», «сотрудничество», «содействие», остается изученным в гораздо меньшей степени. Одна из причин такого положения, на наш взгляд, состоит в том, что в течение длительного времени в отечественной философии, социологии, политологии, юриспруденции и других гуманитарных науках господствовала традиция абсолютизации борьбы как источника развития и недооценки единства, согласия, сотрудничества, содействия. Немалую роль в утверждении такой традиции сыграло утверждение В. И. Ленина, что «единство (совпадение, тождество, равнодействие) противоположностей условно, временно, преходяще, релятивно. Борьба взаимоисключающих противоположностей абсолютна, как абсолютно развитие, движение»

. В начале ХХ века П. А. Кропоткин в книге «Взаимная помощь, как фактор эволюции», изучив многочисленные факты содействия, сотрудничества, помощи в живой природе и обществе, пришел к обоснованному выводу о том, что «война всех против каждого вовсе не является преобладающим законом природы, взаимная помощь – настолько же закон природы, как и взаимная борьба»

. Как верно отмечает А. Н. Иезуитов, «всюду, везде и всегда видеть только борьбу и считать борьбу единственным источником всякого развития и способом решения любых проблем и, более того, важнейшим атрибутом жизни вообще – все это обедняет и упрощает представления о мире и человеке, природе и обществе, культуре и искусстве, цели и смысле жизни, о правилах человеческого общения и поведения…»

.

Содействие есть такой вид взаимодействия, в процессе которого две и более взаимодействующие системы способствуют обоюдному сохранению

. Ни для кого не секрет, что низкий уровень качества публичных услуг, в конечном счете, наносит ущерб не только экономике, но и государственно-властному механизму целой страны и напрямую влияет на жизнь общества. Поэтому в надлежащем качестве публичных услуг власть в принципе заинтересована не менее, чем население

. Признание публичных услуг видом социального содействия раскрывает сущностную черту рассматриваемой деятельности публично-властных структур – она заключается в поддержке разнообразных видов социальной активности граждан и организаций, реализации ими прав, свобод и законных интересов посредством получения публичных услуг.

Во-вторых, это урегулированная нормами права деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), а также уполномоченных ими учреждений, органов и организаций. При этом правовой регламентации подлежат не только сами действия, порядок их совершения, результат, основания для отказа и иные параметры, образующие содержание услуги, но и связанные с ним инфраструктурные компоненты (оснащенность помещений, информационное обеспечение и т. д.).

Правовыми нормами должны быть установлены обязательные требования к: а) качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и б) качеству обслуживания, т. е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей

.

В-третьих, это деятельность, направленная, с одной стороны (и в первую очередь), на удовлетворение потребностей и интересов, вытекающих из прав и свобод человека и гражданина, гарантированных государством (а также законных интересов), а с другой – на реализацию функций государства и местного самоуправления

. Данный признак требует уточнения в связи с распространенным включением в понятие «публичные услуги» разрешительной властной деятельности органов публичной власти: лицензирование, аккредитация, обязательная сертификация, контрольно-надзорные мероприятия и т. д. Данные действия обусловлены не интересом гражданина, а исполнением обязательств и являются «вынужденными» действиями

. Следуя этой логике, понятие «публичная услуга» должно применяться к правовой регламентации ситуаций, регулируемых нормами права, в которые гражданин вступает добровольно, а не из-за спровоцированной потребности выполнить императивное веление органа власти

.

Однако добровольность не может рассматриваться в качестве свойства публичной услуги. Свобода выбора, а точнее, усмотрение частного лица обращаться или нет за публичными услугами (соответственно платить или не платить сборы), носит ограниченный характер. Речь идет о существенных субъективных правах – на судебную защиту, на предпринимательство, на владение, пользование и распоряжение собственностью и др., – от реализации которых гражданин вряд ли сможет отказаться. Поскольку реализация таких прав в ряде случаев невозможна без участия государства и обременена платежом сборов, уплата последних для частного лица приобретает нередко вынужденный характер

.

В качестве одного из путей разрешения указанных теоретических противоречий Г. В. Субботин предлагает разграничивать публичные услуги и функции государственного управления. Так, при обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил имеет место «публичная услуга». Если же это благо навязано государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т. е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления

. Это предложение, на наш взгляд, касается спора о терминах – функцией или услугой именовать деятельность, но не снимает проблемы – слишком уж подавляющее большинство таких «личных необходимостей» завязано на неизбежности взаимодействия с органами публичной власти.

Добровольность как свойство публичных услуг могла бы рассматриваться лишь в случаях существования альтернативы, выбора варианта поведения. И если при принятии решения обращаться вообще за получением конкретной услуги или не обращаться, тем самым воздерживаясь от реализации своих прав, свобод и законных интересов, у субъекта выбор есть (хотя бы формально, при осознании ущерба его опосредованным такой публичной услугой интересам), то при решимости к реализации прав, свобод, законных интересов, которая нормативно запрограммирована на обращение за публичной услугой, такого выбора нет.

Отсюда нет оснований для квалификации добровольности в качестве существенного отличительного признака публичных услуг. Принудительное же начало правового регулирования в публичных услугах приобретает характер не прямого принуждения, связанного с ограничением прав и свобод субъектов права, а обязательности, которая выражается в необходимости следовать нормативно установленному порядку реализации права.

Обязательность публичных услуг и возможность причинения вреда охраняемым законом правам и интересам граждан и организаций при дефектности их оказания (недоступности, низкого качества) и есть одна из причин, по которой в ходе российской административной реформы столь повышенное внимание уделяется детальной нормативно-правовой регламентации, стандартизации форм и процедур деятельности государственных органов.

Нет и оснований считать обязательное участие государственных и муниципальных органов в процессе реализации прав в виде публичных услуг правовым препятствием (конечно, лишь в том случае, если соблюдается разумность в нормативном регулировании и не допускается избыточность административных процедур)

.

Публичные услуги связаны именно с реализацией или подтверждением наличия прав граждан в конкретной сфере общественных отношений, выступают формой (способом) такой реализации (подтверждения), но не связаны с возникновением таких прав. Если государство искусственно создает этот интерес посредством возложения на гражданина обязанностей или установления того или иного юридического факта, без которого не возникнут правоотношения, то, по справедливому мнению Н. В. Путило можно говорить о навязанной, вынужденной «услуге»

. На наш взгляд, в таких случаях, когда от действий публичных властных структур зависит сама возможность иметь право (например, право на предпринимательскую лицензируемую деятельность), нет оснований говорить о публичных услугах, такие действия следует именовать, исходя из их содержания.

В-четвертых, публичная услуга всегда носит конкретный адресный характер, ее адресат до обращения за услугой может определяться родовыми признаками, но оказывается услуга только персонально определенному лицу. Включение в понятие «публичная услуга» и в его видовые понятия «государственная услуга», «муниципальная услуга» услуг, оказываемых государством, муниципальными образованиями неограниченному кругу лиц (например, озеленение города, уборка улиц и пр.), не несет описанной выше функциональной нагрузки понятия «публичные услуги» и представляет собой обычную реализацию функций государства, местного самоуправления.

В-пятых, публичная услуга возникает и реализуется, как правило, по инициативе того или иного физического лица или организации, характеризуется добровольностью процесса и принятия результата со стороны услугополучателя. Вместе с тем, признак наличия инициативы не является универсальным. Некоторые виды публичных услуг должны оказываться и в отсутствие инициативы, особенно применительно к гражданам, которые в силу объективных либо субъективных причин, жизненных обстоятельств не способны такую инициативу проявить.

В-шестых, по своему содержанию публичная услуга представляет собой действия юридического либо фактического характера, либо их сочетание. Не случайно в определении публичной услуги подчеркивается юридически и социально значимое действие

. Сложность содержания определенных видов услуг, оказываемых органами государства и органами местного самоуправления, нередко приводит к терминологической путанице, когда в одном классификационном ряду с государственными услугами выделяют, например, социальные услуги. Думается, что понятие «публичные услуги» должно строиться по признаку субъекта, от имени которого такие услуги оказываются, независимо от юридического или фактического характера. Социальные же услуги возможно понимать в двух смыслах: как синоним фактических услуг (материальных – выплата пособия, совершение фактических действий – бытовые услуги и т. д.), а также в смысле отсутствия непосредственной оплаты их со стороны получателя (термин «бесплатность» хотя и представляется неудачным, но в силу распространенности допустим, однако при этом всегда следует помнить, что в обществе ничего бесплатного вообще быть не может).

В-седьмых, оказание публичной услуги влечет за собой наступление позитивных для услугополучателя последствий.

Оказание публичных услуг не может быть сопряжено с применением принудительных властных мер в отношении услугополучателя, отказ же в оказании услуги вообще или отказ в конечном результате, на достижение которого нормативно запрограммирована та или иная услуга, допускается только по предусмотренным в законе точным и определенным юридико-фактическим основаниям.

Можно предложить следующее определение: публичная услуга – это урегулированная нормами права юридико-социальная деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), а также уполномоченных ими учреждений, направленная на удовлетворение потребностей и интересов, вытекающих из прав, свобод, законных интересов граждан, организаций, а также реализацию функций государства и местного самоуправления, осуществляемая как правило, по инициативе конкретного персонифицированного получателя путем фактического или юридического осуществления либо официального подтверждения наличия таких прав, свобод и законных интересов.

Публичные услуги и социальная помощь. Связанность публичных услуг с реализацией прав, свобод, законных интересов граждан сближает их с другой формой социального содействия – социальной помощью (имеются в виду все виды организованной профессиональной медицинской, материальной, юридической и иной помощи).

В отличие от обычных услуг (или услуг в гражданско-правовом смысле), при которых участники взаимодействия способствуют взаимному достижению их общей цели, решению единых задач

, содействуют друг другу, объединяют усилия на основе свободной договоренности (в любой форме) между получателем и другим лицом (партнером, услугодателем), публичные услуги как условие (форма, способ) осуществления прав, свобод и законных интересов характеризуются большей зависимостью получателя от публичных властных структур, оказывающих услуги: неоказание или ненадлежащее оказание публичных услуг будет препятствием для удовлетворения правомерных интересов. Аналогичным образом при оказании социальной помощи имеет место доставление блага, совершаемое в ситуации необходимости, поскольку его недоставление причинит (может причинить) существенный вред нуждающемуся.

Различие между социальной помощью и другими видами социального содействия состоит в основании доставления блага, удовлетворяющего интерес нуждающегося. При оказании помощи необладание каким-либо благом причиняет лицу существенный вред, лицо часто не может даже избрать доставителя необходимого блага, и тогда помощь оказывается первым, кто может ее оказать, в ряде случаев даже помимо воли нуждающегося. Свобода и необходимость доставления блага различаются существенностью ущерба от необладания им

.

Отсюда видно, что публичные услуги имеют специфику, отличающую ее от обычных услуг. Указанная выше особенность обусловливает тот факт, что и в литературе, и на практике понятия «услуга», «обслуживание» используются как однопорядковые, а часто и как синонимичные понятия «помощь», «оказание помощи».

В других случаях предпринимаются попытки развести понятия «услуга» и «помощь». Так, по мнению А. В. Тихомирова, смысл деятельности субъекта оказания помощи – это профессиональные действия во благо обратившегося за помощью. Отношения экономического содержания остаются вне отношений оказывающего помощь и ее получателя в процессе оказания, даже если последний за нее платит. Услуга как экономико-правовая категория подчиняется правилам рынка, конъюнктура которого предопределяет ее изменяемость, помощь имеет неизменную основу, недоступную законам рынка, она подчиняется только профессиональным правилам и представлениям о нравственности, сложившимся в обществе

. Такое представление вряд ли работает в отношении публичных услуг, которые законам рынка не подчиняются.

Публичные услуги, так же как и социальная помощь, для нуждающегося необходимы, а если они не получены, то человеку, его правам, свободам, законным интересам будет причинен существенный вред. В то же время неполучение обычных услуг наступление такого вреда не влечет, а лишь затрудняет приобретение благ, без которых лицо может обойтись

.