Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография

т. д. – так далее

т. е. – то есть

т. п. – тому подобное

ч. – часть

Введение

Если какая-то социально-значимая деятельность осуществляется в обществе, значит, она востребована и доступ к ней в любом случае существует. Иными словами, как пелось в известной песне: «Кто ищет – тот всегда найдет!». Другой вопрос: какого рода усилия, в какой степени нужно будет прилагать гражданину для этого.

Не требует доказательств тот факт, что только наличие у гражданина реальной возможности воспользоваться разнообразными юридическими средствами делает последние действенным инструментом правового решения жизненных проблем и, в полной мере фактором, сдерживающим внеправовые, противоправные пути удовлетворения разнообразных экономических, политических и иных интересов.

В монографии под рубрикой публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов объединены во многом сходные между собой виды правовой деятельности органов публичной власти – государственные и муниципальные услуги и юридическая помощь, оказываемая органами государственной власти и местного самоуправления. Если государственным и муниципальным услугам, повышению их доступности и качества в настоящее время уделяется достаточно серьезное внимание на всех уровнях власти, наблюдается своего рода «правотворческий бум» административных регламентов, устанавливающих порядок их оказания, то публичная юридическая помощь находится пока за рамками внимания субъектов политико-правовой деятельности, что, в свою очередь, не может не сказываться на уровнях ее доступности и качества.

Постановка проблемы юридического содействия реализации прав и законных интересов отличается новизной. Юридическое содействие реализации прав и законных интересов – сложное правовое явление, объединяющее комплекс правовых средств, видов правовой деятельности и ее отдельных функций, способствующих беспрепятственной реализации прав и интересов субъектов права, которое имеет разные формы проявления (адвокатская и нотариальная деятельность, юридическое информирование и консультирование, публичные услуги, отдельные направления контрольно-надзорной деятельности и т. д.).

Своевременность предлагаемого читателю монографического исследования обусловлена противоречием между объективно существующими потребностями социально-правовой практики в условиях модернизации российского общества в формировании и развитии правовых средств общественно-государственной поддержки правовой активности граждан и недостаточностью имеющихся научно-практических разработок соответствующей проблематики. В теории и на практике необходимо выработать научно обоснованное представление о доступности различных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов, важнейшими из которых являются публичные юридические услуги и публичная юридическая помощь. Актуальность изучения последних вызвана новизной института публичных услуг для правовой жизни России, неоднозначностью теоретических трактовок понятий, видов и форм. Публичная юридическая помощь до настоящего времени не становилась предметом общетеоретических правовых исследований. Необходимо выработать рекомендации по повышению доступности (информационной, профессиональной, и др.) населению государственных и муниципальных (публичных) услуг юридического характера (публичных юридических услуг) и юридической помощи со стороны органов публичной власти (публичной юридической помощи), факторах, влияющих на нее, а также о системе оценки доступности на основе как можно более объективных критериев, поддающихся измерению.

Различные системы оценки доступности публичных юридических услуг существуют и реализуются в стране

, однако их анализ позволяет обозначить ряд негативных черт, в частности, излишнюю ориентацию на субъективные оценки граждан, смешение доступности и качества публичных услуг, чрезмерную сложность процедур и алгоритмов сбора первичных данных и самой оценки и пр., которые в своей совокупности создают благодатную почву для тенденциозных интерпретаций, манипуляций с результатами. Принципиально нельзя признать объективной оценку деятельности публичных властных структур самими публичными властными структурами, поскольку она нарушает правовую аксиому «nemo judex in propria causa» (никто не судья в собственном деле).

Все это обусловливает необходимость научного поиска новых и уточнения имеющихся подходов к понятию публичных юридических услуг и публичной юридической помощи.

Особенностью настоящего исследования является совместное рассмотрение разных по содержанию, но очень близких по форме своего осуществления социально-правовых явлений: публичных юридических услуг и публичной юридической помощи. Такое совмещение позволило увидеть преимущества и недостатки в подходах к правовой регламентации и практике обеспечения доступности одной формы юридического содействия реализации прав и законных интересов по отношению к другой, а также уточнить категориальный аппарат юридической науки в отношении рассматриваемых явлений. В качестве задач исследования автор ставит также систематизацию форм и видов публичных юридических услуг и публичной юридической помощи и выработку рекомендаций по совершенствованию их доступности и оценки доступности.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также результаты проектных разработок по проблеме доступности правосудия, публичных услуг, юридической помощи; нормативную – федеральные законодательные и иные нормативно-правовые акты, законодательные и иные акты субъектов РФ, относящиеся к организации и осуществлению, публичных юридических услуг и публичной юридической помощи; эмпирическую основу – практика работы государственных и муниципальных органов, оказывающих публичные юридические услуги и публичную юридическую помощь, данные периодической печати, интернет-источников, результаты опросов и иные эмпирические данные.

Реквизиты нормативных правовых и судебных актов (наименование органа, принявшего акт, дата и номер, а в необходимых случаях название акта), которые использованы в настоящей монографии, приводятся как в сносках, так и в самом тексте либо в скобках после соответствующего упоминания с указанием источника его опубликования. Если после реквизитов акта не указан источник опубликования, то соответствующий документ содержится в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс», и читатель легко сможет найти этот акт по наименованию органа, дате и номеру. Если не указано иное, то нормативные правовые акты приводятся в той редакции (т. е. с учетом всех действующих изменений и дополнений), в которой они действуют по состоянию на 15 июля 2013 года.

Автор выражает признательность и благодарность рецензентам доктору юридических наук, профессору Алексею Станиславовичу Автономову, доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки РФ Александру Васильевичу Малько, доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки Владимиру Михайловичу Сырыху за высказанные ценные замечания и предложения, которые были учтены при подготовке рукописи.

1. Теоретические вопросы публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов

1.1. Понятие публичных юридических услуг и публичной юридической помощи как форм юридического содействия реализации прав и законных интересов

Подходы к понятию публичных услуг. Категория «публичные услуги» до 2005 года не была характерной для российской правовой системы, являясь заимствованной из системы правопорядка стран Западной Европы

. Как отмечено в литературе, научные дискуссии относительно понятия государственных, муниципальных, публичных услуг, как правило, связаны с тем или иным пониманием «сервисной» концепции государства, получившей широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы в 80—90-х гг. прошлого века. Согласно этой концепции смысл и назначение государства заключаются в служении индивиду, и, при ее буквальном толковании, практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой, а «сервисное государство» выступает как особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод

.

Категория «публичные услуги» объединяет по субъектному признаку (субъекту оказания услуг) государственные и муниципальные услуги. Государственные услуги реализуются от имени государства, муниципальные – от имени муниципального образования. Все они включают в себя самые разнообразные виды действий (выдача паспорта, пособия; регистрация в качестве безработного; регистрация недвижимости; регистрация СМИ; регистрация брака; предоставление субсидий, выписок, справок; информирование; консультирование; рассмотрение обращений; дача разъяснений и т. д.).

Государственное управление по предоставлению публичных услуг рассматривается как комплексное политическое, экономическое, правовое и социальное явление, органично вписывающееся в представления о либеральном правовом государстве (Э. Форстхофф). Сервисная идея развития государственной системы основывается на классической экономической схеме: «производитель услуг – потребитель», где устойчивость и легитимность государственных институтов связана с эффективностью выявления, моделирования и реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей

. В «сервисной» организации управления доминирующим показателем эффективности выступает «удовлетворенность потребителей». Для этого обосновывается необходимость использования комплексного подхода к нормированию целей и задач управленческой деятельности (системная взаимосвязь социологических, психологических, административных, экономических, информационных, правовых форм, методов, способов и приемов). Ответственность за жизненное обеспечение и безопасность возлагается на государство, которое призвано гарантировать удовлетворение потребностей и интересов отдельных личностей и их групп

.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» впервые комплексно урегулировал правовые взаимоотношения государства и получателей услуг; требования к формированию реестров государственных и муниципальных услуг, административных регламентов, устанавливающих порядок предоставления услуг; требования к созданию информационной системы, обеспечивающей предоставление услуг в электронной форме; основные принципы предоставления услуг, права заявителей и обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. В этом акте представлены легальные дефиниции понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», которые выступают родовыми категориями по отношению к публичным юридическим услугам.

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», государственная услуга – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Из этих определений следует, что:

– во-первых, по сути, публичные услуги рассматриваются как форма реализации функций публично-правовых образований (государства, его территориальных единиц и муниципальных образований);

– во-вторых, согласно такому подходу публичная услуга – это деятельность по реализации функций органов публично – правовых образований, осуществляемая на основе обращений граждан и организаций в рамках полномочий соответствующих органов власти;

– в-третьих, под публичными услугами понимаются практически любые действия органа публичной власти (а также по его уполномочию иного субъекта – учреждения, организации), которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от публично-правовых образований по закону

.

Уточнение содержания понятия «публичные услуги» является важным отправным моментом исследования публичных юридических услуг как формы юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Дать определение того или иного понятия – «определить» в буквальном смысле (например, в польском языке) означает «опред лить», т. е. установить границы его применения

.

В литературе высказаны различные точки зрения на определение и признаки публичных, государственных, муниципальных, социальных услуг.

Л. К. Терещенко выделяет следующие признаки публичных услуг:

– обеспечение деятельности общезначимой направленности;

– неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

– осуществление либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;

– основанность как на публичной, так и на частной собственности

.

Государственные услуги, по мнению Э. В. Талапиной, характеризуются тем, что их предоставление является одной из государственных функций; данные услуги предоставляются в установленных федеральными законами областях – образовании, здравоохранении и др.; их стоимость регулируется государством (они предоставляются безвозмездно или по государственным расценкам), т. е. такие услуги не подчинены законам рынка; субъекты оказания государственных услуг – органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации; субъекты получения услуг (потребители) – граждане и организации

.

Под публичной услугой О. В. Симагина понимает все формы взаимодействия государства (муниципалитета) и внешнего окружения (население, бизнес) – как добровольные, так и принудительные. При этом государственные и муниципальные услуги выступают элементами системы публичных услуг, так как направлены на удовлетворение общественно-значимых потребностей определенной части общества. К публичным услугам автор относит все общественно значимые услуги, оказываемые государственными, муниципальными и негосударственными организациями за счет ресурсов бюджетной системы. Для публичной услуги, по мнению О. В. Симагиной, характерны: определенный в соответствии с нормативными актами круг лиц; исключительная общественная значимость социальной сферы как базовой в оказании услуг; выгоды от многих из таких услуг потребляются не тем лицом, которое обратилось за услугой, а совокупностью третьих лиц; ресурсное обеспечение за процесс предоставления услуг возлагается на государственный или местный бюджет

.

В числе особенностей муниципальных услуг исследователями названы: наличие субъекта регулирования; несовпадение субъекта контроля предоставления услуги с субъектом предоставления услуги; предоставление услуги в пользу третьего лица (признак отчуждаемости); бесперебойность оказания; максимальное приближение к месту проживания человека; наличие местного монополизма

.