Платежные системы в ракурсе российского законодательства и международной практики

К числу основных типов рисков, свойственных платежным системам, КПРС относит[3 - Ключевые принципы для системно-значимых платежных систем // Платежные и расчетные системы. 2011. Вып. 23.] кредитный риск, риск нехватки ликвидности, правовой и операционный риски. Исследования и новые подходы различных центральных банков позволяют рассматривать данные риски в более детализированном или расширенном ракурсе, однако общим ключевым свойством является то, что указанные риски являются источником системного риска, при котором все или большинство участников платежной системы становятся неспособными своевременно исполнить свои обязательства по платежам.

Вместе с тем, несмотря на системный характер таких рисков, возможности или мотивация отдельных участников могут быть недостаточными в обеспечении деятельности для компенсации потенциальных убытков, что в условиях кризиса может стать причиной дополнительных (а при определенных обстоятельствах – главных) потерь, значимых как для экономики в целом, так и в общесоциальном плане. Эти обстоятельства ведут к пониманию того, что решение возникающих при этом проблем становится задачей государственной политики. Роль центрального банка как надзорного органа в решении этих проблем является весьма значительной.

1.2. Кредитная организация как ключевой элемент платежной системы

Законодательством о национальной платежной системе[4 - Законодательство в сфере национальной платежной системы (Часть I, II, III) // Платежные и расчетные системы. 2012–2013. Вып. 35, 37, 38.] определена модель регулирования услуг, предоставляемых в рамках НПС, которая во многом может характеризоваться как банковская модель в связи с тем, что кредитные организации вправе оказывать практически все типы указанных услуг и при этом их существенная часть должна предоставляться исключительно кредитными организациями. Так, платежная услуга по переводу денежных средств может осуществляться только кредитными организациями (если не считать Банк России и Внешэкономбанк), называемыми в рамках оказания этой услуги операторами перевода денежных средств (далее – операторы ПДС), причем операторы ПДС вправе привлекать банковских платежных агентов (субагентов) для осуществления ряда операций, в том числе в целях перевода денежных средств.

В рамках требований Закона о НПС в предоставлении услуг платежной инфраструктуры также весьма существенная роль отведена деятельности кредитных организаций, которые могут выполнять функции операторов услуг платежной инфраструктуры (далее – операторы УПИ):

• операционных центров, предоставляющих операционные услуги;

• платежных клиринговых центров (в том числе платежных клиринговых контрагентов), предоставляющих услуги платежного клиринга;

• расчетных центров, предоставляющих расчетные услуги.

Кроме того, они могут быть организациями, отвечающими за деятельность платежной системы в целом, – операторами платежных систем (далее – операторы ПС), а также участниками платежных систем (далее – участники ПС). При этом кредитная организация может выступать в роли любого типа оператора и участника, совмещая указанные функции в рамках одной или различных платежных систем, причем деятельность в качестве расчетного центра и платежного клирингового контрагента может осуществляться исключительно кредитными организациями, Банком России и Внешэкономбанком. Отметим также, что предоставление платежной услуги по переводу электронных денежных средств требует образования небанковской кредитной организации (далее – НКО) или привлечения действующей кредитной организации или НКО, а признание кредитной организации оператором платежной системы осуществляется при определенных количественных характеристиках объема переводов, осуществляемых другими (тремя и более) операторами ПДС по счетам, открытым в данной кредитной организации.

Законодательные требования приводят к необходимости анализа кредитными организациями своей деятельности на предмет наличия в ней признаков платежной системы и (или) ее инфраструктуры с целью принятия решения о дальнейшем возможном образовании и регистрации собственной платежной системы, анализа характера взаимодействия с другими организациями (кредитными и не являющимися кредитными) при осуществлении межбанковских операций, формирования комплекса мероприятий, направленных на создание (при необходимости) и поддержание регламентов и правил на уровне, адекватном требованиям как законодательства о банках и банковской деятельности, так и законодательства о НП.

В условиях подготовки и введения в действие новых законодательных актов большое значение имеют лучшие примеры международной и отечественной практики, и прежде всего те, которые рекомендуются регулятором. Банк России, являясь органом банковского регулирования и регулирования в НПС, безусловно, заинтересован в плавном вхождении регулируемых организаций в новое правовое поле законодательства о НПС и принимает для этого необходимые меры, в том числе путем издания рекомендаций.

Отдельные рекомендации Банка России, изданные в 2010 и 2011 гг., были ориентированы на то, чтобы инициировать необходимые подготовительные к вступлению в силу Закона о НПС процессы, и прежде всего в кредитных организациях, осуществляющих расчеты между другими кредитными организациями. Издание рекомендаций основывалось на возможности подготовки на их основе в рамках действовавшей правовой базы изменений внутренних документов и соответствующей деятельности кредитных организаций по управлению рисками для успешного вхождения в новое правовое поле. Однако и после принятия Закона о НПС рекомендации не утратили своего значения, поскольку, с одной стороны, они ориентированы на процедуры и отношения, свойственные платежным системам, а с другой – учитывают проблематику работ по управлению банковскими рисками.

Банк России, реализуя задачу обеспечения своевременного и бесперебойного функционирования платежной системы, учитывая международно признанные подходы, представлял свою позицию в отношении намерения следовать международным стандартам в сфере платежных систем на страницах журнала «Платежные и расчетные системы» в 2010 г.[5 - Организация наблюдения за платежными и расчетными системами: международный опыт и подходы Банка России // Платежные и расчетные системы. 2010. Вып. 22.] В данной публикации, как и в окончательной редакции Закона о НПС, отмечены новые аспекты рисков, свойственные деятельности кредитных организаций в платежных системах, и, соответственно, целевые направления работы с ними.

Сочетание рекомендаций Банка России, нормативно-правовая основа рисков платежных систем, международные стандарты создали необходимый базис для кредитных организаций к обеспечению деятельности в рамках нового законодательства о НПС, в том числе в направлении совершенствования существующих механизмов управления рисками и создания новых механизмов, ориентированных на риски платежных систем.

1.3. Своевременность расчетов и риски в рекомендациях Банка России

Сложившиеся в российской практике подходы к управлению банковскими рисками, которые во многом базируются на нормативных актах и иных документах Банка России[6 - В частности, на положении Банка России от 16.12.2003 № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» и определениях письма Банка России от 23.06.2004 № 70-Т «О типичных банковских рисках» (далее – Письмо Банка России № 70-Т).], ориентированы на риски одной отдельной кредитной организации. Издание упомянутых рекомендательных документов Банка России в 2010–2011 гг. существенно расширяет такие подходы и призвано обратить внимание кредитных организаций на системное взаимодействие между участниками межбанковских расчетов, которое может приводить к реализации системного риска при переводе денежных средств, как в отдельных сегментах, так и во всей банковской системе в целом.

Рекомендации письма Банка России от 18.02.2010 № 18-Т «О своевременности осуществления расчетов по корреспондентским счетам и дополнительных мерах по управлению рисками при осуществлении расчетов» (далее – Письмо Банка России № 18-Т) обращены как к банкам-респондентам, находящимся на обслуживании в других кредитных организациях, так и к банкам – корреспондентам, осуществляющим обслуживание других кредитных организаций. Рекомендуемые письмом меры (табл. 1.1) обусловлены подверженностью их деятельности рискам, характерным для платежных систем: если первые сталкиваются с рисками, присущими участникам платежных систем, то вторые – с рисками, присущими расчетным центрам, обеспечивающим взаимодействие множества участников корреспондентской сети.

Таблица 1.1

Меры по управлению рисками

• Активное управление внутридневной ликвидностью и соответствующими рисками как в нормальных условиях, так и в случае возникновения непредвиденных обстоятельств;

• оценка собственных возможностей по оперативному увеличению привлечения средств и выявление основных факторов, влияющих на возможность их увеличения;

• наличие плана действий по обеспечению непрерывности деятельности и (или) восстановлению деятельности в случае возникновения непредвиденных обстоятельств (в том числе системного характера), таких как:

а) создание отказоустойчивой инфраструктуры для обеспечения бесперебойного осуществления расчетов, в том числе включающей резервный аппаратно-программный комплекс,

б) организацию резервного копирования платежной информации, позволяющего обеспечить минимально допустимые потери данных в случае возникновения непредвиденных обстоятельств,

в) возможность осуществления основного объема расчетных операций с использованием альтернативных технологий, например путем приема и исполнения в случае возникновения непредвиденных обстоятельств расчетных документов, представляемых на бумажном носителе,

г) полномочия и обязанности подразделений и сотрудников, обеспечивающих выполнение операций приема, обработки и исполнения расчетных документов при осуществлении расчетов по корреспондентским счетам банков-респондентов

Свойство своевременности осуществления расчетов, вынесенное в название письма, предполагает наличие во взаимоотношениях кредитных организаций соглашений о регламентах, т. е. о выполнении определенных действий в строго установленные моменты или интервалы времени. Сбои или задержки в выполнении тех или иных процедур, выполняемых банком-респондентом и (или) банком-корреспондентом в рамках упомянутых соглашений, могут вызывать соответствующие задержки выполнения операций в отношении других банков, способствуя возникновению задержек в исполнении обязательств множества банков, т. е. приведут к возникновению проблем системного характера. В дальнейшем неспособность банков исполнить к концу дня запланированный объем дневных расчетных обязательств может привести к потерям в связи со штрафными санкциями за несвоевременное исполнение обязательств по договорам хозяйствующих субъектов, а при значительном объеме таких потерь – к проблемам общеэкономического характера.

Возможность реализации упомянутых сбоев или задержек определяет вероятностный характер неблагоприятных последствий, т. е. фактически подверженность риску. В этом смысле меры по управлению рисками при осуществлении расчетов кредитной организации могут быть соотнесены с системой управления рисками платежной системы (далее – СУР), которая определяется ст. 28 Закона о НПС как «комплекс мероприятий и способов снижения вероятности возникновения неблагоприятных последствий для бесперебойности функционирования платежной системы с учетом размера причиняемого ущерба».

В указанном контексте свойство своевременности осуществления расчетов видится сопоставимым со свойством бесперебойности функционирования платежной системы. Такое понимание обусловлено тем фактом, что, согласно требованиям Закона о НПС, правила платежной системы должны содержать регламентные требования. Рассматривая бесперебойность как свойство (способность) платежной системы осуществлять перевод денежных средств в соответствии с указанными правилами, можно сделать заключение, что свойство своевременности расчетов является необходимым условием бесперебойности платежной системы. Иными словами, указанные свойства деятельности кредитной организации и платежной системы являются взаимосвязанными.

Углубление в сопоставлении свойств платежной системы и расчетной деятельности кредитной организации ведет к необходимости рассмотрения взаимосвязанной деятельности банка-корреспондента и банков-респондентов как Системы и адекватной интерпретации терминологии нормативной базы Банка России. Частью III положения Банка России от 03.10.2002 № 2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации» (далее – Положение Банка России № 2-П)[7 - Часть III указанного Положения Банка России действовала на момент издания рекомендаций; утратила силу в связи с вступлением в силу Положения Банка России от 19.06.2012 № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств».] установлены нормы, связанные с Правилами построения расчетной системы кредитной организации. В письме Банка России от 03.05.2011 № 67-Т «О системном риске расчетной системы» (далее – Письмо Банка России № 67-Т) содержание понятия «расчетная система» раскрывается в контексте значения, сопоставимого с понятием «платежная система». Такое сопоставление введено посредством термина «Система», определяемого как множество кредитных организаций, взаимодействующих на основе Правил построения расчетной системы и разработанных в соответствии с ними договоров корреспондентского счета. Это позволяет в рамках данного Письма рассматривать систему как совокупность взаимодействующих элементов[8 - Далее по тексту главы термин «Система» употребляется в этом значении, которое опирается на определение системы, данное в документе СТО БР ИББС-1.0—2010. Стандарт Банка России «Обеспечение информационной безопасности организаций банковской системы Российской Федерации».], в качестве которых рассматриваются кредитные организации (потенциально – участники платежной системы), взаимодействующие через одну (единую) кредитную организацию (потенциально – расчетный центр платежной системы), в которой они открыли корреспондентские счета (счета ЛОРО в расчетном центре).

Указанный подход позволяет рассматривать проблему возможных угроз, возникающих в результате взаимодействия кредитных организаций, объединенных Системой в единый объект функционирования и управления, как проблему системного характера, что в действующей практике отношений кредитных организаций является новацией.

Особенно актуальны вопросы возможных угроз системного характера для кредитных организаций, в которых концентрируются значительные объемы межбанковских расчетов. Анализ сведений о суммах переводов, проведенных кредитными организациями между счетами, открытыми другим кредитным организациям по итогам 2010 г. показывает, что около 80 % общей суммы переводов приходится только на пять кредитных организаций и около 99,9 % – на 80 кредитных организаций[9 - Данные формы отчетности 0409251 «Сведения о счетах клиентов и платежах, проведенных через кредитную организацию (ее филиал)» по итогам 2010 г.]. Эти кредитные организации являются основной целевой группой, в которой могут быть востребованы рекомендации Банка России.

Письмо Банка России № 67-Т вводит понятие системного риска как «риска возникающего вследствие неспособности одной кредитной организации исполнить принятые на себя в Системе обязательства, которая вызовет неспособность большинства или всех кредитных организаций Системы исполнить свои обязательства в срок. Указанное может стать причиной распространения проблем с ликвидностью и кредитоспособностью и в результате создать угрозу стабильности банковской системы в целом».

Перечень рисков, которые, согласно Письму Банка России № 67-Т, лежат в основе системного риска, соответствует перечню, указанному в действующих Рекомендациях КПРС[10 - Ключевые принципы для системно значимых платежных систем // Платежные и расчетные системы. 2011. Вып. 23.]. Содержательная сторона применения рекомендуемой классификации рисков, позволяющая определить (охарактеризовать) основные особенности рисков Системы в терминах профилей рисков, представлена в приложении к Письму Банка России № 67-Т.

Представляется важным отметить, что формулировки Письма Банка России № 67-Т («…правовой риск, операционный риск, кредитный риск и риск ликвидности, способные нарушить своевременность расчетов между кредитными организациями Системы…») позволяют считать различными риски Системы и банковские риски, определяемые в соответствии с Письмом Банка России № 70-Т. В свою очередь это дает основание рассматривать данные рекомендации не как дополнительные меры в отношении к традиционно используемым кредитными организациями методам (способам) управления банковскими рисками, а как новый подход в сфере специализации банков в платежных услугах и услугах платежной инфраструктуры.

Вместе с тем не могут считаться альтернативными или неприменимыми по отношению к существующим механизмам управления рисками предлагаемые Письмом Банка России № 67-Т рекомендации о применении профилей рисков. Они применимы к задачам управления банковскими рисками, но в контексте данного Письма ориентированы прежде всего на вопросы управления рисками в платежных системах.

Составление внутренних документов, названных Письмом № 67-Т профилями рисков, которые описывают по совокупности категорий, выстроенных в логической последовательности, риски, возникающие при осуществлении расчетов, может рассматриваться как важный новый метод, конкретизирующий практические решения по управлению рисками в деятельности кредитных организаций, а в перспективе – платежных систем. Комплексный подход к описанию структуры рисков, позволяющий сформировать общую картину (карту) рисков через детализацию возможных негативных событий в отдельных направлениях бизнес-процесса для принятия своевременных управляющих воздействий, позволяет существенно расширить применимость понятия «профиль риска» по сравнению с существующими подходами в отечественной и зарубежной практике.

1.4. Классификация и профили рисков

Применительно к рискам Системы понятие «профиль риска» введено как структурированное описание риска. Совокупность профилей отдельных видов рисков образует профиль рисков, определяемый международным стандартом ISO 31000 «Менеджмент рисков. Принципы и руководящие указания» как описание любого множества рисков.

Классификация и профиль рисков непосредственно связаны между собой. Следование рекомендациям Письма Банка России № 67-Т предопределяет принятие решения о соответствующей классификации основных рисков, об адекватном количестве профилей рисков и о содержании каждого из них.

Следует отметить, что классификация рисков платежных и расчетных систем не является устоявшейся. Так, например, принятые в апреле 2012 г. КПРС совместно с Международной организацией комиссий по ценным бумагам (далее – МОКЦБ) Принципы для инфраструктур финансового рынка[11 - Principles for financial market infrastructures. BIS, April 2012. URL: http://www.bis.org/publ/cpss101a.pdf] охватывают достаточно широкий круг рисков, но не содержат информации о нем как об исчерпывающем. В перечень рисков, согласно данному документу, кроме перечисленных в Письме Банка России№ 67-Т включен, в частности, общий бизнес-риск, под которым понимается «любое потенциальное ухудшение финансового положения платежной системы (как коммерческого предприятия) в связи со снижением ее доходов или ростом расходов, в результате которого расходы становятся выше доходов и возникают убытки, которые подлежат вычитанию из капитала».

Понятие «общий бизнес-риск» уже применяется Банком Англии в рамках риск-ориентированной методологии наблюдения за платежными системами с 2005 г. При этом Банк Англии использует классификацию рисков, содержащую всего три их типа: расчетный риск, операционный риск и общий бизнес-риск. Материалы Банка Англии являются примером возможности и эффективности применения различных классификаций рисков[12 - Норман Б., Брирли П., Гиббард П., Мейсон Э., Мелдрам Э. Риск-ориентированная методология наблюдения за платежными системами. Наблюдение Банка Англии за межбанковскими платежными системами в соответствии с Законом о банковской деятельности 2009 г.; Кемппяйнен К. Конкуренция и регулирование в европейских розничных платежных системах // Платежные и расчетные системы. 2011. Вып. 27. С. 11.]: «Особенности этих трех основных видов рисков (и более подробно категории каждого из них) были определены так, чтобы они охватывали все виды рисков и при этом не перекрывали друг друга». Использование в классификации трех, пяти или более основных видов рисков, с одной стороны, не гарантирует анализа всех возможных угроз для функционирования системы, с другой – не исключает возможности всестороннего управления рисками. Все определяется подходом к составлению профиля рисков. Важно не количество рисков, рассматриваемых на верхнем уровне их классификации, а требование к тому, чтобы «категории каждого из них» охватывали все возможные негативные воздействия (все возможные виды рисков) и «при этом не перекрывали друг друга». То есть при рассмотрении каждого из рисков, указанных в классификации, могут и должны учитываться более «мелкие», специфические риски. Например, согласно Письму Банка России № 67-Т, расчетный риск следует рассматривается как совокупность кредитного риска и риска ликвидности, но при более детальном анализе этих рисков также может быть выделен предрасчетный риск (риск цены замещения) и риск потери основной суммы (риск Херштадта).

Выделение того или иного вида риска в качестве «самостоятельного», т. е. указание его наименования в верхнем уровне классификации, означает только эскалацию принятия решения о его допустимости (принятии) – и (или) его обработке – на более высокий уровень иерархии в общей системе управления кредитной организацией (платежной системой). Например, в рамках трехкомпонентной классификации рисков, применяемой Банком Англии, при анализе расчетного риска рассматриваются события (и их последствия), связанные как с кредитным риском, так и с риском ликвидности, но на уровень принятия решения выносится только интегрированная оценка объединяющего их расчетного риска.

Таким образом, главным фактором при построении системы управления рисками Системы является не их перечень, а корректное описание в профилях рисков зон воздействия каждого из рисков с соблюдением условий полного покрытия всей рассматриваемой сферы деятельности (например, проведение межбанковских расчетов) и отсутствия перекрытий между областями действия отдельных рисков. Наличие перекрытий означает, что одни и те же события будут рассматриваться как реализация различных рисков и учитываться многократно.

Анализ российских и зарубежных источников на предмет определения и использования понятия «профиль риска» показывает, что в подавляющем большинстве случаев этот термин используется без дополнительных пояснений. Вместе с тем в разных источниках[13 - Например, уже упоминавшиеся Письмо Банка России № 70-Т, стандарт ISO 31000, а также Письмо Банка России от 24.05.2005 № 76-Т «Об организации управления операционным риском в кредитных организациях» (далее – Письмо Банка России № 76-Т).] прослеживаются основные категории описания рисков: источник (причина) риска, локализация (место проявления) риска, формы реализации риска, оценка уровня риска, оценка последствий реализации риска.

Объединение с учетом приведенных выше замечаний в отношении классификации рисков указанных категорий в одном документе кредитной организации позволяет единообразно структурировать описание каждого из рисков, создать его профиль.

Рекомендации Письма Банка России № 67-Т акцентируют внимание на всестороннем описании рисков с учетом всех категорий и одновременно предлагают унифицированную форму их описания. Для Банка России как органа наблюдения в национальной платежной системе это также важно, поскольку унифицированные формы описания рисков, применяемые различными кредитными организациями, позволят Банку России проводить сопоставление значений показателей рисков в различных системах с учетом анализа перечня событий, рассматриваемых в рамках каждого риска, и процедур их оценки.

Примеры, перечисленные в отдельных категориях профилей рисков, приведенные в приложении к Письму № 67-Т, показывают общие ориентиры для описания категорий профиля риска во внутренних документах риск-менеджмента кредитной организации.

Разрабатываемые и пересматриваемые с установленной в Правилах построения расчетной системы периодичностью профили рисков позволят разграничить обязанности структурных подразделений кредитной организации по представлению информации о факторах риска, ее обработке, определить подотчетность риск-подразделений лицам, ответственным за принятие управленческих решений[14 - Отдельные рекомендации, касающиеся управленческих решений для банков-респондентов и банков-корреспондентов, могут быть применены на основе рекомендаций, данных в Письме № 18-Т.].

1.5. Совершенствование структуры риск-менеджмента