Муниципальное право Российской Федерации

Предмет отрасли муниципального права

Уяснив, что представляет собой отрасль муниципального права, можно перейти к изучению тех общественных отношений, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Именно такие общественные отношения и составляют предмет данной отрасли. Нормы муниципального права регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах организации и деятельности местного территориального сообщества (муниципального образования) как самостоятельного коллектива, образованного для решения вопросов местного значения. Таким образом, муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие, действующие и прекращающиеся в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения имеют ряд особенностей, отличающих их от правоотношений, регулируемых другими отраслями права (конституционных, трудовых, уголовных и т. д).

1. Муниципально-правовые отношения имеют локально-территориальный характер[2 - Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1997. С. 6.]. Они возникают и действуют в пределах территории муниципального образования в процессе осуществления местного самоуправления.

2. Муниципально-правовые отношения имеют особую сферу действия — они возникают и применяются только в деятельности по осуществлению местного самоуправления.

3. Муниципально-правовые отношения носят комплексный характер. Они связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т. д. Объединяет их то, что эти общественные отношения возникают в процессе деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления и населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, в круг которых входит установление местных налогов и сборов, управление муниципальной собственностью, организация работы общеобразовательных, дошкольных и медицинских учреждений, благоустройство территории, охрана общественного порядка и т. д. Поэтому в отличие, например, от трудовых, уголовных, гражданских правоотношений муниципально-правовые отношения характеризуются широкой сферой применения.

4. Обязательным участником (субъектом) муниципально-правовых отношений является орган (должностное лицо) местного самоуправления или население муниципального образования. Это означает, что в какой бы сфере ни возникло данное общественное отношение, одной из сторон должен быть названный субъект. Например, гражданин поступает на муниципальную службу в орган местного самоуправления. С этого момента помимо трудовых возникают и муниципально-правовые отношения. Если бы гражданин поступал на работу, например, на предприятие, в учреждение и т. п., то возникли бы лишь трудовые правоотношения. Другой пример. Представительный орган местного самоуправления (муниципалитет, муниципальный совет, городская дума и др.) устанавливает местные налоги и сборы, которые необходимы для осуществления местного самоуправления. В этом случае также возникают муниципально-правовые отношения. Если налоги и сборы устанавливаются федеральными органами государственный власти, то это не связано с осуществлением местного самоуправления, и в этом случае возникают финансовые правоотношения.

Для муниципально-правовых отношений, как и для других общественных отношений, необходимо наличие, как минимум, двух сторон. Эти стороны именуются субъектами (участниками) правоотношений. В муниципальных правоотношениях, как уже отмечалось, в обязательном порядке участвуют органы (должностные лица) местного самоуправления и (или) население муниципальных образований (с одной стороны). В качестве других участников могут выступать различные организации, учреждения, общественные объединения, органы государственной власти и т. д. (с другой стороны) при условии, что они вступают в отношения с муниципальными органами (должностными лицами). Исходя из этого, субъекты муниципально-правовых отношений можно разделить на:

а) обязательные. К ним относятся органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципальных образований в целом (при местных выборах, референдумах и т. д.), муниципальные образования в целом (при изменении их границ, преобразовании, объединении и т. д.), органы территориального общественного самоуправления (советы, комитеты микрорайонов, домовые, уличные комитеты и т. д.), ассоциации и союзы муниципальных образований. Эти субъекты рассматриваются как необходимые (обязательные) участники муниципальных образований. Если в каком-либо правоотношении участвует один из вышеперечисленных субъектов, то независимо от того, с кем он вступает в правоотношения, такие общественные отношения будут классифицированы как муниципально-правовые. Это не означает, что наряду с муниципально-правовыми не возникнут и другие правоотношения. Например, при наложении взыскания на муниципального служащего наряду с муниципально-правовыми возникают трудовые и административные правоотношения;

б) иные субъекты муниципально-правовых отношений. К ним относятся все остальные участники общественных отношений – государственные органы, общественные объединения, организации различных организационно-правовых форм и т. д. Особенность этих субъектов состоит в том, что как участники муниципально-правовых отношений они будут рассматриваться только в случае взаимодействия с субъектами первой группы при осуществлении теми своих задач и функций.

Для возникновения и прекращения муниципально-правовых отношений, как и других правоотношений, необходимы определенные условия, которые называются юридическими фактами. Юридические факты подразделяются на события и действия в зависимости от воли людей по отношению к ним. События представляют собой явления, не зависящие от воли человека. Действия являются результатом активного волеизъявления людей. Так, например, достижение 18-летнего возраста (событие) означает возможность участвовать в местных выборах и референдумах (совершать действия).

Место муниципального права в системе отраслей российского права

Муниципальное право не относится к числу основных, ведущих отраслей, таких как конституционное, административное, гражданское, уголовное и др. Оно является производным от этих отраслей, опирающимся на их нормы. Муниципальное право в качестве самостоятельной отрасли возникло в результате формирования местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения по решению вопросов местного значения, отличной от деятельности государственных органов, и обособления муниципальных органов в системе общественного управления. С развитием местного самоуправления сформировалось и специальное законодательство, регламентирующее широкий круг правоотношений, существующих на местном уровне. Вместе с тем муниципальное право является комплексной отраслью права, вобравшей в себя нормы других отраслей и активно взаимодействующей с ними, что обусловлено разнообразием общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности местного сообщества. Наиболее тесно муниципальное право взаимодействует с такими отраслями, как:

– конституционное право. Данная отрасль определяет основные начала организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия;

– административное право. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью (возможностью вступать в административные правоотношения, приобретать права и нести соответствующие обязанности). Например, органы местного самоуправления управляют муниципальными учреждениями образования, здравоохранения, культуры и др.; порядок прохождения муниципальной службы также регулируется нормами административного права и т. д.;

– гражданское право. Нормы этой отрасли являются основными при совершении сделок органами местного самоуправления, распоряжении муниципальной собственностью и т. д., т. е. в тех случаях, когда органы и должностные лица местного самоуправления вступают в гражданско-правовые отношения от имени муниципального образования;

– финансовое, налоговое право. На нормы названных отраслей органы местного самоуправления опираются при установлении и взимании местных налогов и сборов, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета;

земельное, экологическое право. Взаимодействие с этими отраслями проявляется чаще всего при использовании муниципальных земель, осуществлении контроля за состоянием окружающей среды и т. д.

§ 2. Наука муниципального права

Любая наука представляет собой совокупность знаний, идей, теоретических положений и выводов о каких-либо явлениях и процессах. Применительно к муниципальному праву о науке можно говорить как о системе научных взглядов и теоретических положений о закономерностях, существующих в сфере организации и деятельности местного самоуправления.

Тот круг вопросов, которые исследует наука муниципального права, и составляет предмет ее исследования. Предметом науки муниципального права является изучение соответствующей отрасли действующего права (правовых норм и институтов), истории развития муниципального права, а также практики функционирования местного самоуправления. Наука муниципального права выявляет не только закономерности, присущие отрасли муниципального права, но и изучает различные процессы, связанные с реализацией муниципально-правовых норм. Таким образом, в предмет данной науки обязательно входят муниципально-правовые отношения. Анализируя применение правовых норм, наука муниципального права исследует и практическую деятельность местных органов, их должностных лиц по осуществлению местного самоуправления на определенной территории.

Формулируя теоретические выводы, наука муниципального права опирается как на различные нормативные и научные материалы, так и на процессы, протекающие в сфере местного сообщества. Поэтому указанные объекты исследования и познания принято называть источниками науки. К ним относятся:

труды отечественных и зарубежных ученых, оформленные в виде монографий, научных брошюр, диссертаций, докладов, научных статей и пр.;

законодательство – правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Изучая нормативный материал, наука муниципального права выявляет определенные логические взаимосвязи, содержащиеся в нормах, анализирует различные категории и понятия;

практика, т. е. процессы, которые происходят на базе реализации муниципально-правовых норм всеми субъектами муниципально-правовых отношений.

Изучая научные труды, законодательство и практику, наука муниципального права использует различные методы исследования:

– формально-логический (формально-юридический) метод. В основе этого метода лежит изучение муниципально-правовых норм с позиции их формального содержания и логических взаимосвязей;

– сравнительно-правовой. Наиболее ярко проявляется при сопоставлении норм и институтов российского муниципального права с аналогичными зарубежными муниципально-правовыми институтами и нормами. Благодаря данному методу выявляются позитивные и негативные стороны исследуемых институтов, изучается возможность применения положительного зарубежного опыта;

– сравнительно-исторический. Наука муниципального права исследует соответствующую отрасль в ее историческом развитии, анализирует правовые нормы и практику местных органов с позиции исторической ретроспективы. Особенно полезен в этом плане опыт городского и земского самоуправления в России во второй половине ХIХ в.;

– социологический. Зачастую, чтобы выявить эффективность функционирования муниципальных органов и их должностных лиц, а также действенность и эффективность принимаемых ими решений, необходимо провести определенные социологические исследования, опросы населения и т. д. В результате таких мероприятий формируются различные выводы и предложения, направленные на совершенствование деятельности по организации и осуществлению местного самоуправления;

– статистический. Применение этого метода основано на анализе количественных (статистических) данных в различных сферах жизнедеятельности местного сообщества. Чаще всего используются показатели об избирательной активности граждан, данные о состоянии правопорядка на территории муниципального образования, охраны окружающей среды и т. д. В обобщенном виде собранные показатели позволяют сделать определенные теоретические выводы и прогнозы.

В своем развитии наука муниципального права прошла три этапа.

1. Середина ХIХ в. – 1917 г. В этот период окончательно сформировалось местное самоуправление в России как обособленная организационно-властная деятельность, направленная на решение вопросов местного значения. На данном этапе огромное значение имело земское движение, роль которого исследовали такие видные ученые дореволюционной России, как В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский, В. Н. Лешков и др.

2. 1917 г. – начало 1990-х гг. Данный этап характеризуется фактически ликвидацией местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, осуществляемой непосредственно населением, и постепенным вхождением местных органов в систему органов государственной власти (местные советы народных депутатов). Однако и в этот период наука продолжала изучать организацию и деятельность реформированных местных органов власти с учетом их нового статуса, а также зарубежный опыт местного самоуправления. Среди тех, кто внес существенный вклад в развитие науки на данном этапе, можно назвать С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, А. И. Лепешкина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и др.

3. Начало 1990-х – настоящее время. В этот период происходит постепенное возрождение местного самоуправления, особенно активизировавшееся с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон окончательно закрепил организационную обособленность местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Это вызвало к жизни необходимость продолжения и углубления исследований в названной области с учетом новых процессов. Такими исследованиями занимаются В. И. Васильев, О. Е. Кутафин, Л. Е. Лаптева, Н. В. Постовой, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина и др.

§ 3. Муниципальное право России как учебная дисциплина

Учебная дисциплина муниципальное право изучает основы действующего права (отрасли муниципального права) и основы науки муниципального права. Задачами данного учебного курса является изучение понятия местного самоуправления, территориальных, финансово-экономических, организационно-правовых форм его осуществления, полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения и по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных в установленном законом порядке, гарантий деятельности местного самоуправления, а также ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Данная учебная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание. Система учебной дисциплины в основном совпадает с системой изучаемой ею отрасли.

Учебная дисциплина «Муниципальное право России» состоит из следующих разделов, которые рассматриваются в соответствующих главах данной работы.

1. Введение в муниципальное право. В этой главе рассматриваются предмет муниципального права как комплексной отрасли права, его место в системе отраслей российского права, анализируются составляющие его предмет муниципально-правовые отношения и регулирующие их муниципально-правовые нормы; определяются понятие, содержание и методы исследования науки муниципального права.

2. Основы организации и деятельности местного самоуправления. В рамках данной главы изучаются понятие и содержание правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

3. Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении. Исходя из того, что осуществление местного самоуправления включает в себя сочетание форм непосредственной и представительной демократии, составляющих систему местного самоуправления, в данной главе изучаются формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления – местные выборы, местные референдумы, народная правотворческая инициатива, собрания (сходы) граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, отзыв депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, территориальное общественное самоуправление.

4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Эта глава посвящена изучению системы, порядка формирования и деятельности представительных и иных органов местного самоуправления; статуса и полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления; понятия и порядка прохождения муниципальной службы.

5. Полномочия местного самоуправления. Эта глава посвящена изучению понятия и содержания предметов ведения местного самоуправления и компетенции местного самоуправления.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В рамках данной главы рассматриваются различные виды и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами.

7. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Особый статус этих городов как субъектов РФ обусловливает особенности организации местного самоуправления на их территории. В данной главе эти особенности подробно освещаются.

Глава II

Основы организации и деятельности местного самоуправления

§ 1. Правовые основы местного самоуправления

Реальное и эффективное осуществление деятельности по решению вопросов местного значения возможно лишь в том случае, когда имеются определенные правовые условия и предпосылки, которые выражены в нормативно-правовых актах. Эти акты регулируют общественные отношения, возникающие в процессе местного самоуправления, содержат муниципально-правовые нормы и составляют правовую основу местного самоуправления. Среди них Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты. Для удобства эти акты можно разделить на четыре основные группы.