Муниципальное право Российской Федерации

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава. Конкретный порядок его регистрации и органы местного самоуправления, осуществляющие такую регистрацию, определяются либо уставами муниципальных образований, либо иными местными нормативными правовыми актами. В соответствии с уставом муниципального образования территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом и в этом случае подлежит обязательной государственной регистрации.

В распоряжении органов территориального общественного самоуправления могут находиться определенные денежные средства. Их финансовые ресурсы состоят из собственных средств, заемных средств, а также из средств, передаваемых им по договору из местного бюджета органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от их экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан и других поступлений. Приобретаемое за счет этих средств имущество становится собственностью территориальной общины. Кроме данного имущества в собственности территориальной общины может находиться и другое имущество, в том числе переданное органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами и т. д.

Являясь юридическими лицами, органы территориального общественного самоуправления вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, в том числе создавать коммерческие и некоммерческие организации, заключать договоры с юридическими лицами по решению социально-экономических задач, выступать заказчиком по строительным и ремонтным работам, принимать на свой баланс различное имущество, финансировать строительство различных объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения, получать кредиты и предоставлять ссуды из собственных средств, приобретать акции и облигации и т. д.

Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с положениями (уставами) и сложившейся практикой не реже одного раза в год отчитываются о своей деятельности на собрании (сходе) граждан или конференции жителей. По инициативе жителей отчеты могут проводиться и во внеочередном порядке, а также заслушиваться отчеты отдельных членов территориального общественного самоуправления, его комиссий.

Решения органов территориального общественного самоуправления не должны противоречить законодательству и нормативным актам местного самоуправления. Решения, принятые ими в пределах своих полномочий, для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан на данной территории носят рекомендательный характер.

Рассмотрим организацию территориального общественного самоуправления (ТОС) на конкретном примере. Так, в городе Тольятти в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении осуществляются на части территории города – в районах, микрорайонах, кварталах и иных территориях через непосредственное участие граждан – референдумы, общие собрания (сходы), конференции, через органы ТОС – советы микрорайонов, кварталов, поселков, расположенных на территории города, и через первичные органы самоуправления по месту жительства – уличные, домовые комитеты.

Первичные органы ТОС – домовые, уличные комитеты образуются по месту жительства на основании решения собрания (схода), организованного инициативной группой не менее 5 человек. В собрании принимают участие жители с 16 лет, голосование проводится либо открытое, либо по подписным листам. Избранным считается получивший более половины голосов от числа принимавших участие в голосовании жителей, при условии, что в работе собрания приняли участие более 50 % представителей квартир, домов (для уличных комитетов), проживающих на соответствующей территории. Члены первичного органа ТОС (домового, уличного комитета) из своего состава избирают большинством голосов председателя, который в силу этого в дальнейшем становится членом органа ТОС более крупного территориального уровня (квартального, районного). Таким образом, орган ТОС на уровне квартала или микрорайона формируется из председателей первичных органов общественного самоуправления и председатели домовых и уличных комитетов являются членами органа ТОС. Первичные органы ТОС (домовые, уличные комитеты) разрабатывают планы и программы развития и благоустройства соответствующей территории, привлекают население к реализации этих планов; оказывают помощь в создании товариществ собственников жилья, кондоминиумов; доводят до сведения населения решения, принимаемые органами ТОС и городскими органами местного самоуправления; участвуют в обсуждении вопросов городской жизни (решение населения оформляется в виде протокола общего собрания или заседания первичного органа), выявляют интересы и потребности жителей дома (домов) для формирования органом ТОС предложений в проект бюджета и др.

Компетенция органов ТОС гораздо более значительна. К их ведению отнесено: внесение в комитет по управлению имуществом города предложений о приватизации муниципальной собственности и имущества, расположенного на территории органа ТОС; внесение предложений о переименовании улиц и площадей; внесение предложений по организации рынков и ярмарок, контроль за их деятельностью и ответственность за санитарное состояние; осуществление общественного контроля за соблюдением предприятиями, организациями и гражданами, находящимися на территории органа ТОС, правил торговли, общественного питания, бытового и иного обслуживания населения; привлечение населения к работам по благоустройству и озеленению территории; проведение культурных и спортивных мероприятий; принятие от имени органа ТОС требования о признании недействительными актов органов управления, предприятий, учреждений, организаций; разработка предложений и мероприятий по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; организация адресной помощи населению; согласование выделения и изъятия земельных участков на территории органа ТОС и др.

Деятельность населения, организованного в ТОС, зачастую приносит значительный результат. Так, например, в результате инициатив, проявленных Советом Территориального общественного самоуправления пос. Прибрежный, расположенного на территории г. Калининграда, были проведены следующие мероприятия: продлен маршрут городского автобуса; переведена на газ одна из котельных поселка, что улучшило экологическую обстановку; установлены дорожные знаки и указатели на территории поселка; оказано содействие жителям поселка в улучшении телефонной связи с городом, в ремонте жилого фонда; благоустроен школьный городок и игровые площадки и др.

§ 8. Иные формы непосредственной демократии

На федеральном уровне в Законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» называются и другие возможные формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. Среди них публичные слушания, опросы граждан, а также иные формы, которые могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

Публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Проводятся они либо представительным органом, либо главой муниципального образования. С инициативой их проведения может выступить либо население, либо названные органы. Закон 2003 г. установил перечень вопросов, которые должны обсуждаться на публичных слушаниях. Среди них:

– проект устава муниципального образования (либо изменения и дополнения в него);

– проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

– проекты планов и программ развития муниципального образования;

– вопросы о преобразовании муниципального образования.

Перечень этих вопросов является открытым. Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и другие вопросы, подлежащие обсуждению на публичных слушаниях.

Опрос граждан может быть проведен как на всей территории муниципального образования, так и на части территории. Цель такого опроса – выявить мнение населения по какому-либо вопросу местного значения. Однако результаты такого опроса для органов местного самоуправления имеют лишь рекомендательный характер. Инициаторами опроса могут быть как представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования (по вопросам местного значения), так и органы государственной власти субъектов РФ (но только для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения). Решение о назначении опроса принимается представительным органом местного самоуправления.

Глава IV

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

Согласно Конституции РФ (ст. 130) местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и представляют собой самостоятельную форму реализации населением своей власти, имеющей публичный, но не государственный характер. Их деятельность носит властный характер, и решения, принимаемые ими в пределах своей компетенции, обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и общественных объединений.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к органам местного самоуправления относит:

– выборные органы, образуемые в соответствии с названным Федеральным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований;

– и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Таким образом, в названном Законе определены две группы органов, которые отличаются по способам своего формирования: первая из них формируется на основе выборов; другая – невыборным путем, т. е. путем назначения, делегирования и пр. К ним относятся представительные органы (думы, собрания, советы и пр.), другие органы (администрации, исполкомы и пр.), а также выборные должностные лица (главы муниципальных образований, мэры, главы администраций и пр.). Конкретную систему органов устанавливает устав муниципального образования (при условии, что наличие представительного органа обязательно, за исключением малочисленных поселений).

Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» более четко определил систему муниципальных органов. Так, в ч. 1 ст. 34 говорится, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган (наличие которого обязательно, за исключением поселений с численностью до 100 жителей), глава муниципального образования (также его наличие в структуре местных органов является обязательным), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган (создаваемый в обязательном порядке), контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом.

§ 1. Представительные органы местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях является обязательным. Главным выборным органом местного самоуправления является представительный орган, который разрешается не создавать лишь в поселениях, где проживает менее 100 жителей. В этом случае его функции осуществляются сходом граждан. Порядок формирования представительного органа определяется уставами муниципальных образований, однако с учетом положений региональных законов. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» непосредственно определил возможные способы формирования данного органа в зависимости от вида муниципального образования. Представительный орган поселения формируется только на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района может быть образован двумя способами. Во-первых, он может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, и при этом число депутатов от одного поселения не должно превышать две пятых от установленной численности органа. Во-вторых, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений и части депутатов представительных органов поселений, находящихся на территории района. Такие депутаты избираются самими представительными органами этих поселений из своего состава при одинаковой норме представительства для каждого поселения независимо от его численности. Такой вариант формирования представительного органа района возможен только при одобрении его не менее чем 2/3 представительных органов поселений, входящих в состав района. Свои полномочия он может осуществлять в случае избрания не менее двух третей депутатов от установленной численности.

Наименования представительного органа местного самоуправления

Наименования представительного органа местного самоуправления устанавливаются в уставах муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Однако при этом муниципальные образования должны ориентироваться на законы субъектов РФ о местном самоуправлении. В данных законах проявляется различный подход в этом вопросе: некоторые из них даже не содержат примерных наименований органов местного самоуправления (Закон Брянской области о местном самоуправлении); другие закрепляют возможность выбора конкретных наименований, например, городской Совет (Собрание), районный Совет (Комитет), окружной сельский (поселковый) комитет (Закон о местном самоуправлении в Саратовской области); третьи – четко определяют общие для всех уровней муниципальных образований наименования представительных органов местного самоуправления, например, Советы депутатов (Закон о местном самоуправлении Республики Мордовия). Учитывая эти обстоятельства, наименования представительных органов местного самоуправления отличаются широким разнообразием. Чаще всего используются такие наименования, как городская дума, городской совет, муниципалитет, муниципальный совет, собрание депутатов, собрание представителей, поселковый совет и пр.

Численный состав представительного органа местного самоуправления

Численный состав представительного органа местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований, в зависимости от территории и плотности населения муниципального образования он колеблется в пределах от 5 до 30 и более депутатов. Как правило, наименьшее число депутатов имеют сельские и поселковые представительные органы местного самоуправления (5– 15 человек), наибольшее – районные и городские (12–30 и более человек). Иногда законы субъектов РФ устанавливают основные критерии определения численности представительных органов. Так, Закон о местном самоуправлении Брянской области указывает, что в случае осуществления представительным органом местного самоуправления своих полномочий на территории, включающей несколько населенных пунктов, минимальная численность этого органа должна предусматривать представительство от каждого населенного пункта. Закон Республики Мордовия о местном самоуправлении в этом плане более категоричен – в соответствии с ним на территории сельсовета и поселка численность депутатов составляет 11–15 человек, а в районах республики и городах – 15–35 человек.