Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
Сергей Геннадьевич Соловьев

Конституционное, муниципальное и административное право
В работе исследуются правовые аспекты муниципально-властных институтов в системе местного самоуправления, подробно анализируется правовое положение субъектов, реализующих муниципальную власть. Рассматриваются отдельные противоречия в теоретических подходах, составляющих концептуально-правовую основу системы муниципальной власти, предлагаются возможные пути их устранения. Анализируются федеральные законодательные акты, законодательство субъектов Российской Федерации и законодательство различных муниципальных образований. Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам государственных органов и органов местного самоуправления, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами развития местного самоуправления.

Сергей Геннадьевич Соловьев

Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

© С. Г. Соловьев, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

* * *

Введение

Вопросы правового регулирования местного самоуправления в последнее время неизменно вызывают пристальный интерес широкого круга специалистов, представляющих различные сферы правовой науки. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня во многих отраслях права России (конституционном, административном, гражданском, финансовом и др.) идет активный процесс осмысления проблем, находящихся на стыке публично-правовой и частноправовой действительности.

В связи с этим первоочередное значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития.

Изменение государственного строя и правовой системы Российской Федерации оказало серьезное влияние на систему и содержание местного самоуправления. В последнее время в составе соответствующей нормативной системы (муниципальном праве) появились новые правовые институты, возросло число юридических норм, изменилось содержание отдельных муниципально-правовых категорий, что обусловливает изменение теоретико-правовых основ местного самоуправления, которые нуждаются в соответствующем осмыслении.

В муниципальном праве наглядно обозначилась тенденция к насыщению его частноправовым содержанием. Однако, несмотря на увеличение в муниципальном праве количества частноправовых норм и институтов, все же его основу составляют публично-правовые нормы и институты, что предполагает его публично-правовой характер, который, несомненно, в достаточно специфичном виде проявляется и в содержании частноправовых образований, таких, как: право муниципальной собственности на различные имущественные и неимущественные объекты; право хозяйственного ведения и оперативного управления муниципальных предприятий и учреждений; производные от права муниципальной собственности специфические обязательственные правоотношения (муниципальный заказ); гражданско-правовые способы защиты прав местного жителя на осуществление местного самоуправления; комплексные институты муниципального законодательства, включающие частноправовые нормы (лицензирование на муниципальном уровне).

Необходимо учитывать и то, что в связи с изменением существующей правовой системы в теоретическом переосмыслении нуждаются и публично-правовые образования муниципального права: институт муниципальной службы, институт территориальной основы местного самоуправления, институт организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления, институт организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, институт местного избирательного права, институт общественного самоуправления местных жителей, институт финансовой основы местного самоуправления.

Разработка муниципального законодательства периодически ставит перед правоприменителями ряд серьезных проблем, связанных с правомерностью включения в него тех или иных институтов частного права. Многочисленные споры вызывает вопрос о соотношении действия институтов частного права с иными по своей юридической природе публично-правовыми нормами. Кроме того, подобные правовые ситуации обостряют с новой силой и переводят в практическую плоскость давнюю научную дискуссию, касающуюся разграничения отраслей права.

Злободневность вопроса о соотношении публично-правовых и частноправовых начал в муниципальном законодательстве обусловлена также общей тенденцией, отражающей объективную потребность в регулировании более широкого круга прав и интересов человека гражданско-правовыми методами. Такое положение в сфере муниципально-правового регулирования вызывает необходимость четко отграничить частноправовые и публично-правовые элементы, что является серьезной проблемой не только в сфере муниципального права, но и в общеправовом смысле[1 - Яковлев В. Ф. О взаимодействии публичного и частного права. М., 1998. С. 3–8; Корельский В. М. О сочетании частного и публичного в праве. Екатеринбург, 1990. С. 53–54; Нешатаева Т. Н. О соотношении частного и публичного в праве. М., 1995. С. 38–40; Брагинский М. И. Предмет гражданского права по российскому законодательству (тенденции развития). Выступление на конференции «Гражданский Кодекс Российской Федерации: значение для законодательства, судебной практики и сравнительного правоведения». Лейден, Голландия. 27–29 мая 1998 г.; Алексеев С. С. Право: азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 216–219.].

Неоднозначность подходов к вопросу о самостоятельности местного самоуправления подтверждает теоретическую и практическую актуальность решения задачи соотношения частноправовых регуляторов со сферой публичных интересов, каковой являются интересы общества в осуществлении признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Глава 1

Теоретико-правовые основы муниципальных публично-правовых институтов

1.1. Содержание местного самоуправления как основа классификации публично-правовых институтов муниципального права

В конце 90-х годов XX в. в Российской Федерации начались кардинальные преобразования. Они коснулись многих сфер государственного устройства. Одной из наиболее значительных являлась реформа местного самоуправления, проявившаяся в разграничении компетенции государства на федеральную, областную и муниципальную, которая, как указывал в своей работе Л. А. Велихов, получила свое название в связи с тем, что органы местного самоуправления были организованы по принципу муниципалитета (в переводе с лат. – самоуправляющаяся община)[2 - Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 3.].

В настоящее время в Российской Федерации особо актуальна проблема, связанная с пониманием оптимальных форм организации местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах.

Российская Федерация – не первое и не последнее государство, которое ведет активный поиск форм и методов наиболее рационального соединения интересов государства и местного сообщества. Такие поиски берут свое начало с момента возникновения российского государства. К настоящему времени накоплено множество теоретических разработок, оставивших значительный след в освещении той или иной грани этой проблемы. Однако необходимо констатировать, что сегодня нет четко выработанных, устоявшихся и всеми признанных теоретических конструкций, которые бы в полной мере отвечали интересам центральных управленческих структур и интересам населения, проживающего в пределах конкретной территории.

По данной проблеме за последние два столетия высказано немало суждений. С их учетом следует отметить, что ключевым вопросом в построении системы местного самоуправления, выступающей «каркасом государственности, без которого невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России»[3 - Амица Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 3.], является вопрос о сочетании в местной организационно-властной структуре государственных и общественных интересов, а следовательно, о соотношении публично-властных и общественных начал.

Эта проблема не раз поднималась и российскими и зарубежными учеными-правоведами на разных этапах развития государствоведческой мысли. Поэтому правильнее будет начать ее анализ с рассмотрения «плюсов» и «минусов» теоретических конструкций, возникших на начальном этапе формирования демократической формы организации местной жизни и объясняющих сущность местного самоуправления, которая в значительной мере определяет содержание и классификацию публично-правовых институтов муниципального права.

И по сей день среди ученых нет единства мнений в отношении количества теорий, объясняющих сущность местного самоуправления. Так, Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; теория самоуправляющейся единицы как юридического лица; политические теории[4 - Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1913. С. 50–51.]. Г. С. Михайлов выделял хозяйственную, общественную, государственную, политическую теории самоуправления. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях – теории свободной общины, общественной, государственной, теории дуализма муниципального управления, социального обслуживания[5 - Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.].

Все указанные теории, несмотря на достаточно почтенный возраст, являются актуальными и сегодня, так как они вобрали в себя все многообразие научных представлений о многоаспектной сущности местного самоуправления и представляют собой квинтэссенцию политико-правовой мысли в отношении местного самоуправления. Их становление шло на основе изучения опыта местного самоуправления соответствующей эпохи, а для того чтобы выбрать правильный ориентир в построении современной системы местного самоуправления, несомненно, необходимо учитывать исторический опыт.

Первой среди теоретических концепций, объясняющих сущность местного самоуправления и определяющих сочетание в нем общественно-самоуправленческих и публично-властных начал, следует рассмотреть теорию, которая была выдвинута в середине XIX в. во Франции и Бельгии и получила название «теория свободной общины».

Ее появление было связано с тем, что в начале XIX в. местными делами, общинным имуществом управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в упадок. Поэтому в целях обоснования необходимости ограничения бюрократического вмешательства центральной власти в местные вопросы возникла «теория свободной общины». Б. Чичерин, рассуждая о данной концепции, писал: «Вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»[6 - Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С.117.].

Последователи данной теории (Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд) опирались на идеи естественного права и исходили из того, что «право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления»[7 - Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7.]. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»[8 - Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 236.].

По мнению последователей данной теории, община представляет собой первичное образование по отношению к государству, является «естественно сложившейся органической корпорацией и базируется на следующих основных принципах:

1) местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

3) органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

4) государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, а лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции»[9 - Ясюнас В. Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 5.].

Особо отметим, что в рамках этой теории, наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью, признавалась четвертая власть, которая именовалась как местная (муниципальная, коммунальная, общинная)[10 - Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14.].

Указанная теория не осталась сугубо теоретическим построением, она нашла свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 г., которая даже содержала специальную статью, посвященную общинному самоуправлению. Однако следует признать, что на практике такой подход не имел положительных последствий, поскольку выделение муниципальной власти в абсолютно самостоятельную публичную субстанцию могло иметь негативные последствия. Подобное разделение власти очень опасно для целостности и единства общества и государства[11 - Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 13.].

Существуют и иные аргументы, подтверждающие, что теоретические положения этой теории не отличались бесспорностью. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «идея неотчуждаемости прав общины… была достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей»[12 - Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М., 1997. С. 44.].

Оппоненты данной теории также отмечали, что с появлением государственного образования, которое базируется на свободных общинах, состояние последних кардинально изменяется. В силу целой совокупности различных обстоятельств общины вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него, т. е. общины объективно жертвуют частью своей свободы, и, следовательно, «с возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины»[13 - Аксаков К. С. Полн. собр. соч. М., 1889. Т. 1. С. 51–52, 84; Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7.].

Применительно к теме нашего исследования необходимо подчеркнуть, что теория свободной общины отрицала существование публично-властных институтов в местном самоуправлении, а также не признавала существование административного контроля муниципальных образований со стороны государства. Следовательно, в рамках данной теории проблема соотношения публично-властных и самоуправленческих начал в местном самоуправлении полностью снимается путем игнорирования первых.

Вместе с тем следует отметить, что данная теория содержала и рациональные моменты. К примеру, в качестве ее положительного момента можно отметить признание важной роли традиций в местном самоуправлении, составляющих одно из основных условий его эффективного функционирования, что подразумевает необходимость учета исторического опыта при построении современных систем организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Следующей теорией, которая объясняет сущность местного самоуправления и определяет место в нем публично-правовых институтов, является «хозяйственно-общественная теория». Ее сторонники (Р. Моль, А. Васильчиков, О. Ресслер) в качестве исходного момента своих умозаключений определяли, как, впрочем, и последователи «теории свободной общины», тезис о противопоставлении государства и местной общины.

Однако представители хозяйственно-общественной теории выдвигали другое обоснование, считая, что по своей сути общественные интересы объективно не совпадают с политическими. По их мнению, при помощи местного самоуправления должны решаться исключительно местные дела, а местные органы по своей природе являются органами не государства, а местного сообщества.

Н. М. Коркунов определял содержание этой теории следующим образом: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоложения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами»[14 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.].

Сторонники данной теории предполагали, что противопоставление общественных и государственных интересов является основанием для достижения полной самостоятельности органов местного самоуправления, которая, по мнению О. Ресслера, выступает «результатом общественной свободы и является нравственной необходимостью»[15 - Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14.].

Применительно к России В. Н. Лешков, основывая свои выводы на идеях самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав, обосновывал тезис о независимости местного самоуправления от государственной власти[16 - Гильченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России. М., 1996. С. 67.], а А. И. Васильчиков видел местное самоуправление как антипод государственного порядка управления и приходил к выводу о том, что «местное самоуправление чуждо политике… оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности»[17 - Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. С. 147.].

Следует отметить, что идеи хозяйственно-общественной теории поддерживались законодателями некоторых европейских стран и нашли практическое применение. К примеру, в 1830 г. Национальный учредительный конгресс Бельгии противопоставил общинную власть законодательной, исполнительной и судебной, отстаивая тезис: община старше государства; закон ее находит, а не издает. Франкфуртская имперская Конституция 1849 г. признавала за общиной неотъемлемое право на «самостоятельное заведование общинными делами, включая сюда и местную полицию»[18 - Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1996. С. 65.].

Однако с учетом исторического опыта можно прийти к выводу о том, что на практике деятельность органов местного самоуправления никогда не ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами. Так, в XIX в. в России, как отмечал Н. И. Лазаревский, «почти повсеместно органам местного самоуправления, помимо дел чисто хозяйственного характера, предоставлялось также заведование и местной полицией, призрение бедных, руководство противопожарными и санитарными мерами и другие дела, явно не носящие ни частноправовой, ни хозяйственный характер. Осуществление всех этих функций, несомненно, сообщало органам самоуправления значение органов публичной власти»[19 - Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 9.].

К тому же в нашем понимании анализируемая теория содержала ряд существенных противоречий.

Во-первых, противопоставление общины государству не способствовало его укреплению.