Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран

10) международное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды.

Возмещение вреда за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется на основании ст. 15[71 - Статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ. Часть 1. (ред. 21.12.2021) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/4734407fbf4d5eec5306840f8b75b994e5d57090/ (дата обращения: 17.01.2022).] и 1064 ГК РФ[72 - Статья 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации от 26.01.1996 № 14-ФЗ. Часть 2 (ред. от 01.07.2021) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9027/c511835e25e63740cf185038b1ad056526f814e9/ (дата обращения: 17.01.2022).]. Для наступления ответственности устанавливаются наличие вреда, наступление вредных последствий и факт экологического правонарушения, причинно-следственная связь между действиями лица и наступившими вредными последствиями, форма вины.

Принципы международного экологического права сформулированы на основе Декларации по окружающей среде[73 - Rio Declaration on Environment and Development. Rio de Janeiro, 3–14 June 1992 // URL: https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_CONF.151_26_Vol.I_Declaration.pdf (дата обращения: 21.01.2022).] и Соглашения по окружающей среде и развитию[74 - IUCN Draft Covenant on Environment and Development // https://portals.iucn.org/library/efiles/documents/EPLP-031-rev3.pdf (дата обращения: 21.01.2022).].

Сэндс Ф. и Фабра А. рассматривают принципы международного экологического права, ключевые области регулирования и реализации правовых норм, особое внимание уделяя при этом правам человека, международной торговле и иностранным инвестициям в условиях климатических изменений[75 - Sands Ph., Fabra A. Principles of International Environmental Law. 3rd Edition. Cambridge University Press. 2012. 1074 p.].

Кроме того, справедливо обращается внимание, что в системе принципов, международное сотрудничество особо значимо, так как иллюстрирует и формирует ключевые принципы национального и международного права окружающей среды[76 - Berhane T., Teklemedhn M. Environmental Law. Mekelle University Faculty of Law. 2009. 196 p. P. 56.].

Как принципы отметим глобальное управление окружающей средой с участием множества многосторонних, национальных и межправительственных организаций, а также заключение международных договоров и широкого вовлечении граждан. По мнению Эсти Д., одного из ведущих международных юристов-экологов: «Трудности с существующими международными организациями, занимающимися вопросами окружающей среды…. заключается в том, что им были даны узкие мандаты, небольшие бюджеты и ограниченная поддержка. Ни одна организация не имеет полномочий или политической силы, чтобы служить центральным информационным центром или координатором»[77 - Esty D. C. Center for Environmental Law and Policy // URL: https://envirocenter.yale.edu/about-us/people/staff/daniel-c-esty (дата обращения: 21.01.2022).].

Принцип предосторожности – основополагающий в экологическом праве многих стран мира. Принцип предосторожности направлен на предотвращение или минимизацию опасной деятельности, загрязнения окружающей среды до их возникновения. Иными словами, экологическая политика не только включает реактивные меры по ограничению ущерба, но и носит превентивный характер. Предотвращение нанесения вреда окружающей среде в результате загрязнения и чрезмерного использования природных ресурсов лежит в основе защиты окружающей среды Германии[78 - A Guide to Environmental Administration in Germany. Publisher: German Environment Agency. 2017. 80 p.]. Принцип предосторожности также означает управление текущими рисками, которые могут повлиять на окружающую среду в будущем, поскольку долгосрочные последствия использования ресурсов или выброса веществ зачастую трудно предсказуемы. Однако принцип предосторожности не означает исключения всех экологических рисков, он проводит различие между предотвращением опасностей окружающей среды и управлением экологическими рисками, т. е. опасности необходимо строго избегать, простые риски в определенной степени допустимы, и они управляемы (толерантность к экологическим рискам).

Согласно принципу «загрязнитель платит» распределяются расходы, связанные с предотвращением, устранением и возмещением ущерба окружающей среде, которые несет ответственная сторона. Принцип стимулирует действовать экологически ответственно. Если экономический субъект все же решает нанести ущерб окружающей среде, он должен заплатить за последствия, а не перекладывать издержки на общество в целом. Только в случаях, когда невозможно определить отдельного субъекта или невозможно отнести ущерб, причиненный несколькими субъектами, к отдельному лицу, расходы несет общество.

Принцип сотрудничества означает, что задача охраны окружающей среды разделяют правительство, корпоративный сектор и граждане. Сотрудничая с другими субъектами из частного сектора, правительство может использовать их опыт, выявлять фактические источники загрязнения и передавать им часть ответственности за охрану окружающей среды. Привлечение общественности к процессам принятия экологических решений может способствовать принятию более качественных и приемлемых политических и административных решений. Широкое общественное признание, пропаганда формируют долгосрочные тенденции охраны окружающей среды.

Восстановление окружающей среды дороже, и, вероятно, менее эффективно защиты ресурсов в правовом отношении, но восстановление становится единственным выходом. Восстановление окружающей среды в настоящее время является динамичной частью внутреннего природопользования в зарубежных странах, и, несомненно, создает предпосылки будущих глобальных экологических переговоров и расширения международного правового сотрудничества. Концепция устойчивого развития требует интеграции экологических проблем в области международной торговли, инвестиций и финансов.

Право создает прочную основу для движения к более экологически устойчивому будущему, однако, несмотря на многочисленные экологические режимы и планы действий, согласованные за последнюю четверть века, в рамках международной экологической политики все еще существуют серьезные пробелы. Международная экологическая политика представляет собой набор многочисленных договоров, каждый из которых касается относительно отдельных глобальных или региональных экологических проблем. В настоящее время не существует обязательного свода общих экологических принципов. Необходима разработка обязательных рамок принципов. Отсутствие всеобъемлющей обязательной основы имеет много последствий для будущей эффективности международной экологической политики. Например, в спорах о торговле и окружающей среде экологические аспекты недостаточно прозрачны, набор правил международной защиты окружающей среды не так ясен, как торговые правила Всемирной торговой организации (ВТО). Обязательные экологические принципы способствуют более сбалансированной интеграции между охраной окружающей среды и другими социальными целями, такими как торговля. Экологические принципы, кроме того, обеспечивают базис координации деятельности многих международных организаций, которые в настоящее время претендуют на доминирующую лидирующую роль в экологической политике. Обязательные принципы устанавливают минимальные экологические стандарты для деятельности различных групп субъектов через содействие гармонизации национальных природоохранных законов. Ущерб глобальной окружающей среде от антропогенной деятельности огромен, в связи с этим, международные экологические усилия в будущем должны быть сосредоточены больше на восстановлении окружающей среды, чем на ее защите[79 - Global Environmental Protection in the 21st Century // URL: https://fpif.org/global_environmental_protection_in_the_21st_century/ (дата обращения: 21.01.2022).].

Экологические проблемы являются ключевой темой обсуждения Всемирным банком и ВТО. Большинство международных финансовых учреждений, например, Всемирный банк, приняли новую политику в области охраны окружающей среды и увеличили свой штат специалистов по охране окружающей среды. Международный валютный фонд создал подразделение по охране окружающей среды. Подход международных финансовых учреждений (МФУ) по-прежнему делает акцент на смягчении воздействия на окружающую среду плохо разработанных и несоответствующих проектов, а не на поиске способов активного продвижения экологически устойчивого развития. Защита прав стран на введение контроля за капиталом и инвестициями, особенно в отношении краткосрочных инвестиций, может иметь решающее значение для обеспечения долгосрочной стабильности и увеличения выгод от природных ресурсов для местного населения. Капиталовложения становятся все более краткосрочными и спекулятивными, а, значит, и их социальная полезность становится сомнительна. МФУ и торговым учреждениям в своей повседневной деятельности необходимо ориентироваться на глобальные принципы устойчивого развития и поддержку охрану окружающей среды. Международным финансовым организациям еще предстоит запретить финансирование проектов, усугубляющих экологические проблемы.

Фундаментальным правовым базисом служат общеправовые и конституционные принципы, определяющие отношения природопользования и возникновения социальной и юридической ответственности за экологические правонарушения.

Систематизация и обобщение зарубежного опыта свидетельствуют о динамичности и неоднородности подходов к эколого-правовым принципам «зеленой» экономики, поскольку они находятся в стадии формирования и уточнения. Вместе с тем важным рассматривается усиление экологической ответственности субъектов экономики, предпринимательства и промышленности за негативные последствия производственной и хозяйственной деятельности, отрицательного воздействия на окружающую среду, и снижения экологического благополучия населения территорий присутствия компаний.

Необходима реализация государственной политики и нормативного правового регулирования отрасли экологии и природопользования, обращения с отходами производства и потребления, экологического аудита и мониторинга. Достижение цифровой зрелости отрасли экологии обусловлено достижением цифровой зрелости основных функциональных сфер регулирования отрасли экологии и природопользования.

§ 2.3. Содержание и субъекты реализации национальной климатической политики

Егорова М. А.

Для определения объекта климатического права обратимся к толкованию термина «климат». В настоящее время термин «климат» зачастую используют для характеристики двух несколько различных и несводимых друг к другу понятий. Во-первых, это понятие применяют для описания гидрометеорологического режима определенной территории в ряду других ее физико-географических характеристик. В этом случае говорят о климате данной территории. Во-вторых, понятием «климат» определяют состояние гидрометеорологического режима планетарного масштаба. В этом случае говорят о глобальном климате, который характеризует температурный режим атмосферы, океана и материков, общую циркуляцию океана и атмосферы, закономерности влагооборота, состояние криосферы и в какой-то степени газообмен, определяющий содержание парниковых газов в атмосфере[80 - Кислов А. В. Климатология: учебник для студ. учреждений высш. проф. образования. М.: Академия, 2011. С. 6–8.].

Климат формируется как результат взаимодействия компонентов климатической системы («атмосфера – гидросфера – литосфера – криосфера – биосфера»), для которой типично существование многочисленных обратных связей[81 - Кондратьев К. Я. Глобальная экология и требования к данным наблюдений. СПб: Наука, 1992. С. 17.]. Компоненты климатической системы: атмосфера, гидросфера, литосфера, криосфера и биосфера имеют разное значение в формировании климата. Атмосфера является основным и ведущим компонентом климатической системы[82 - Кислов А. В. Климатология: учебник для студ. учреждений высш. проф. образования. М.: Академия, 2011. С. 6–17; Косарев В. П., Андрющенко Т. Т. Лесная метеорология с основами климатологии: учеб. пособие / под ред. Б. В. Бабикова. СПб.: Лань, 2007. C. 222.].

Систематические исследования антропогенного изменения глобального климата были организованы Гидрометеорологической службой СССР в 1961 г. В результате исследований отмечено, что глобальный климат будет существенно зависеть от антропогенных факторов, а также выделены три главных проявления такого воздействия: во-первых, увеличение содержания углекислого газа в атмосфере; во-вторых, рост производства энергии, потребляемой человеком; в-третьих, изменение концентрации атмосферного аэрозоля[83 - Будыко М. И. Климат в прошлом и будущем. Л.: Гидрометеоиздат, 1980. С. 6.].

К факторам, определяющим и изменяющим климат относятся:

1) увеличение общего количества излучения, обусловленное усилием солнечной активности и истощения озонового слоя;

2) прецессия и мутация (изменение наклона оси вращения Земли);

3) падение астероидов, вызывающие обширные природные катастрофы;

4) извержения вулканов и землетрясения;

5) техногенная деятельность человека (выброс промышленных газов, сжигание углеводородного топлива);

6) выделение тепла и газов из недр;

7) деятельность ледников, изменение отражательной способности атмосферы;

8) перераспределение газов по поверхности планеты. Исходя из факторов, выделяются естественные причины изменения климата и искусственные (антропогенные).

Одно из первых упоминаний климата в правовой научной литературе можно встретить в фундаментальном труде французского ученого-правоведа и философа Ш. Л. Монтескье «О духе законов», изданного в 1746 г. В этом труде в книге «О законах в их отношении к свойствам климата» Ш. Л. Монтескье указывает на влияние климата на некоторые физиологические процессы, протекающие в организмах людей, проживающих в разных климатах; характеризует различия психологических особенностей людей в зависимости от того, в каком климате они проживают; описывает влияние климата в целом на общественные институты[84 - Никонов Р. В. Развитие правового регулирования в сфере предупреждения климата в России, Германии и Франции: дис… канд. юр. наук. М.: ИЗиСП, 2021. 207 с. С. 30.].

Колбасов О. С. обращает внимание на такой аспект правового обеспечения предупреждения изменения климата, как искусственное воздействие на погоду и климат; попытка наладить международно-правовое регулирование по ней была предпринята в 70-х гг. XX в.[85 - Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей среды: Монография. М.: Международные отношения. 1982 // Избранное. М.: РГУП, 2017. С. 568–571.]

Правовое регулирование в отношении искусственных факторов изменения климата в последние годы активно формируется, и оно взаимосвязано с экологическим правом. Таким образом, искусственные факторы изменения климата относятся к объектам климатического права.

Глобальное изменение климата создает для Российской Федерации (с учетом размеров ее территории, географического положения, исключительного разнообразия климатических условий, структуры экономики, демографических проблем и геополитических интересов) ситуацию, которая предполагает необходимость заблаговременного формирования всеобъемлющего и взвешенного подхода государства к проблемам климата и смежным вопросам на основе комплексного научного анализа экологических, экономических и социальных факторов[86 - Распоряжение Президента Российской Федерации от 17.12.2009 № 861-рп «О Климатической доктрине Российской Федерации // URL: http://government.ru/docs/all/70631/ (дата обращения: 26.03.2022).].

Правонарушения, связанные с отходами, как категория экологических преступлений, представляют собой серьезную экологическую и правовую проблему. В основе правонарушений в экологической сфере лежит преимущественно экономический интерес. При установлении ответственности за правонарушения при обращении с отходами следует исходить из посыла невыгодности их совершения, в соответствии с принципом «нарушитель платит», который широко используется в практике ЕС.

Отходы производства и потребления – специфический объект права, и чтобы избежать нарушений действующего законодательства, потребуются некоторые уточнения и разъяснения в отношении деятельности по обращению с ними.

Комплексное регулирование административной ответственности за различные виды правонарушений в сфере обращения с отходами осуществляется нормами КоАП РФ, Градостроительным кодексом РФ, федеральными законами «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О радиационной безопасности населения», «Об экологической экспертизе», «О животном мире», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[87 - Селезнев В. А. Административная ответственность за нарушение требований в области обращения с отходами // Журнал российского права. 2019. № 12. С. 113–128. С. 117–118.].

Согласно ст. 1 Закона № 89-ФЗ отходы производства и потребления – вещества или предметы, образованные в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые подлежат удалению. Это объект гражданских прав, право собственности на который регулируется гражданским законодательством (ст. 4 Закона № 89-ФЗ)[88 - Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изменениями и дополнениями) // URL: https://base.garant.ru/12112084/ (дата обращения: 15.02.2022).]. Отходы не имеют прочной связи с землей, их причисляют к движимому имуществу, регистрация прав на которое не требуется в соответствии со ст. 130 ГК РФ. Собственником этого имущества является образователь отходов. Любые поступления (продукция, доходы и т. д.), полученные в результате использования имущества, также принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании (если иное не предусмотрено законом). Передача права собственности на отходы, права владения или использования не оказывает никакого влияния на изменение количества отходов и степень их вредного воздействия на окружающую среду. Именно первоначальный образователь обязан платить сбор за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС). Обязательство сохраняется, даже если состоялась передача другим лицам права собственности или иного права на размещенные отходы (п. 1 ст. 16.1 Закона № 7-ФЗ), а также если отчуждение произошло для целей дальнейшей утилизации (п. 5 ст. 16.3 Закона № 7-ФЗ). Исключение из правила – твердые коммунальные отходы, за размещение которых платит оператор или региональный оператор[89 - Беляева Н. Купля-продажа отходов: что важно знать // URL: https://srspress.ru/info/news/kuplya-prodazha-otkhodov-chto-vazhno-znat/ (дата обращения: 15.02.2022).].

С 1 января 2019 г. в России начала работать новая схема обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО). Виды ответственности за нарушение законодательства РФ в области обращения с отходами перечислены в ст. 28 ФЗ «Об отходах производства и потребления»[90 - Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об отходах производства и потребления» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/4c7b100c508fb03b49f9e93fb9243a0d3fe77a34/ (дата обращения: 10.03.2022).]. За ненадлежащее обращение с отходами должностными лицами и гражданами предусмотрена дисциплинарная, административная, уголовная, гражданско-правовая ответственность. Так, за нарушение законодательства в сфере охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления предусмотрена административная ответственность по ст. 8.2 КоАП РФ[91 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/5d94a3e5987f4b54531d0d8bad631b120c42b594/ (дата обращения: 10.03.2022).].

Юридическая ответственность традиционно рассматривается эффективным средством охраны экологии и окружающей среды. Наиболее распространенными правонарушениями являются несанкционированное размещение отходов, эксплуатация объектов, не включенных в государственный реестр, отсутствие паспортов наиболее опасных отходов (I–IV классов опасности).

Институт ликвидации накопленного экологического ущерба относится к новым в России, но за рубежом подобная практика регулирования применяется с 70-х гг. ХХ в.

В Российской Федерации с 01.01.2017 вступили в силу положения законодательства о порядке выявления, учета, оценки и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, а в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» введена новая глава XIV.1 «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде» (ст. 80.1 и 80.2).

Ликвидация накопленного вреда окружающей среде является одним из условий улучшения качества окружающей среды, комфортной и безопасной среды для жизни, что закреплено национальными целями согласно Указам Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Правовые основы в области ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде (ОНВОС), в том числе в части их выявления, оценки и учета, а также организации работ по ликвидации ОНВОС, установлены ст. 80.1 и 80.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Деятельность по выявлению объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется путем проведения работ по инвентаризации территорий и акваторий, на которых прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность, а также расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов.

В соответствии с п. 1 ст. 80.2 Закона № 7-ФЗ ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на ОНВОС, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (ГРОНВОС). Порядок ведения ГРОНВОС регламентирован Правилами ведения ГРОНВОС, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.04.2017 № 445. Ведение ГРОНВОС включает рассмотрение материалов выявления и оценки объектов НВОС, принятие решения о включении или об отказе во включении в реестр, категорирование объектов НВОС, обновление информации об объекте НВОС, исключение из реестра. Категорирование объектов НВОС осуществляется в отношении тех объектов, которые включены в ГРОНВОС, и проводится посредством сопоставления их влияния на состояние экологической безопасности в целях обоснования очередности проведения работ по ликвидации НВОС и принятия неотложных мер. По результатам категорирования объектов НВОС выделяются приоритетные объекты, НВОС на которых подлежит ликвидации в первоочередном порядке.

Оценка объекта накопленного вреда окружающей среде включает в себя установление: 1) объема или массы загрязняющих веществ, отходов и их классов опасности; 2) площади территорий и акваторий, на которых расположен объект НВОС, категории видов разрешенного использования земель; уровня и объема НВОС, включая способность загрязняющих веществ к миграции в иные компоненты природной среды, возможность загрязнения водных объектов, в том числе являющихся источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, возможность возникновения экологических рисков; 3) наличия на объектах НВОС опасных веществ, указанных в международных договорах, стороной которых является Российская Федерация; 4) количества населения, проживающего на территории, окружающая среда которой испытывает негативное воздействие вследствие расположения объекта НВОС; 5) количества населения, проживающего на территории, окружающая среда на которой находится под угрозой негативного воздействия вследствие расположения объекта НВОС.

В рамках реализации национальных стратегических целей, установленных Президентом Российской Федерации, в Госпрограмме «Охрана окружающей среды» предусматривается ликвидация несанкционированных свалок в границах городов, ликвидация наиболее опасных ОНВОС. В рамках подпрограммы «Регулирование качества окружающей среды» Госпрограммы «Охрана окружающей среды» предусмотрена реализация мероприятия по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на приоритетных территориях Российской Федерации.

Одним из основных методов ликвидации последствий накопленного экологического ущерба или одним из этапов ее реализации является рекультивация земельных участков, нарушенных в результате негативной воздействия хозяйственной деятельности природопользователей[92 - Ликвидация накопленного экологического вреда и новый порядок рекультивации земель. Адвокатское бюро Егоров, Путинский, Афанасьев и партнеры. Март 2017. 7 с. С. 1–2.]. Правовое регулирование рекультивации и консервации земель в России определяется постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель»[93 - Постановление Правительства РФ от 10.07.2018 № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» (с изменениями и дополнениями) // URL: https://base.garant.ru/71985800/ (дата обращения: 16.02.2022).].

Государственная поддержка ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется в рамках федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология» в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде для достижения целей, показателей и результатов федерального проекта «Чистая страна»[94 - Ликвидация накопленного вреда окружающей среде // URL: https://www.mnr.gov.ru/activity/directions/likvidatsiya_nakoplennogo_vreda_okruzhayushchey_srede/ (дата обращения: 19.02.2022).].

Нормативные документы в Российской Федерации по ликвидации накопленного экологического ущерба:

1. Постановление Правительства РФ № 87 от 16.02.2008 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

2. Постановление Правительства РФ № 326 от 15.04.2014 «Об утверждении Государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды».