Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран

М.А. ЕГОРОВА

Introduction

The monograph presented to a wide scienti?c audience is devoted to the most topical theoretical and practical problems of legal support for climate change policy and development of legislation in the ?eld of climate change.

Combining theoretical and practical problems in the ?eld of climate change in one monograph is a certain novelty and di?culty in the scienti?c and pedagogical endeavor. At the same time, such a publication is in demand among undergraduate, graduate and postgraduate students and teachers of higher education, since there is an urgent need to accumulate academic knowledge, set and de?ne the fundamental legal tasks in the ?eld of climate change that are important for modern society, and to develop recommendations for their solution.

Changes penetrating many spheres of social life poses new challenges to the international professional community. The authors of the monograph consider from a comprehensive perspective legal regulation of climate policy, where the issues are its speci?city, multidimensionality, integration with di?erent branches of Russian law, which determines the complex nature of legal means of regulation of social relations connected with adaptation to climate change.

One of the most topical issues in the international community remains the environmental and climate change agenda. That is what the organizers have proposed for discussion as the theme of the Forum in 2022. In the legal regulation of ecology and environmental protection, the importance of cross-border cooperation and the use of the experience of legislators from different countries cannot be underestimated.

Now the problem of assessing and analyzing the impact of global climate problems on the transformation of law in the modern world became relevant. The issue of environmental protection is global; it requires joint efforts to find optimal, mutually acceptable variants of legal regulation to preserve our planet.

The issue is interdisciplinary and must be examined comprehensively from the various perspectives of academic researchers, as it encompasses environmental, economic, legal, and social aspects of sustainable development. This monograph discusses the preconditions for the formation of climate law as an inter-sectoral complex institution, its sources and vectors of development.

In the monograph separate attention is paid to the threats associated with global climate change, environmental security and the realization of human rights and freedoms.

Progressive movement in solving environmental problems on a global level is impossible without interest and coordinated work of representatives of each state. International cooperation through international climate diplomacy is therefore one of the issues addressed in this volume.

Today it is especially important to support research and educational cooperation in the climate policy of states, and to create working groups and expert platforms to identify emerging environmental problems and form balanced sets of measures to prevent environmental crises that affect, without exaggeration, all of humanity. Not all of the questions posed by life in the field of climate change are properly answered, but approaches to their solution must be systematically implemented, taking into account the capabilities of Russian law and the level of modern development of theory and practice.

Regards,

Head of the International Cooperation Department

of Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

Doctor of Law, Professor

M.A. EGOROVA

Глава 1

Основные тренды мировой климатической повестки и их влияние на российскую правовую систему

§ 1.1. Климатическая повестка дня в XXI в. как вызов праву. Влияние глобальных климатических проблем на трансформацию отраслей национального экологического права

Егорова М. А.

Проблема устойчивого развития, в условиях глобального изменения климата и ухудшения окружающей среды, одновременно вызов праву и перспектива совершенствования нормативной базы. В современном обществе формируется новое направление развития «зеленая» экономика, что требует объективно разработки механизма правового регулирования[1 - Семенова Н. Н., Еремина О. И., Скворцова М. А. «Зеленое» финансирование в России: современное состояние и перспективы развития // Финансы: теория и практика. 2020. Т. 24. № 2. С. 39–49. С. 41.].

Эколого-климатическая повестка включается в разработку и реализацию национальных стратегий «зеленой» экономики как в развитых, так и в развивающихся странах в большинстве регионов, включая Африку, Латинскую Америку, Азиатско-Тихоокеанский регион и Европу[2 - A guidebook to the Green Economy. Issue 1: Green Economy, Green Growth, and Low-Carbon Development – history, definitions and a guide to recent publications. Division for Sustainable Development, UNDESA. 2012 // URL: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/GE%20Guidebook.pdf (дата обращения: 12.09.2021).]. После конференции ООН по окружающей среде (UN Conference on Environment and Development, UNCED) 1992 г. тема устойчивого развития стала центральной в глобальном масштабе и международном научном и практическом сообществе. Конференция в Рио-де-Жанейро призвала правительства стран разработать национальные стратегии устойчивого развития, включая политические меры. Несмотря на усилия многих национальных правительств по реализации таких стратегий, сохраняющиеся опасения по поводу глобального экономического роста и экологической стабильности во многих странах мира. Они усугубились пандемией коронавируса, затяжными глобальными энергетическими, продовольственными и финансовыми кризисами.

Ученые подчеркивают, что экономическая «коричневая» парадигма себя исчерпала, привела к экологическим ограничениям и потенциально способна изменить климат на планете, привести к последствиям планетарного масштаба. Много общего и причинно-следственной связи между терминами «зеленая экономика», «устойчивое развитие» и «искоренение нищеты», несмотря на их нетождественность.

Отечественные ученые-юристы все больше обращаются к изучению правовой регламентации реализации климатической повестки, нормативного регулирования «зеленой» экономики, в частности, Новиковой Е.В.[3 - Новикова Е. В. Эколого-правовое регулирование на этапе развития «зеленой» экономики в России // Экологическое право. 2020. № 4. С. 9–16.] актуализируется новая роль правового обеспечения и поддержки развития «зеленой» экономики для предотвращения эскалации экологических проблем и торможения темпов социально-экономического и энергетического развития[4 - Новикова Е. В. Концептуальные основы правового регулирования «зеленой» экономики в России // Экологическое право. 2020. № 5. С. 3–10.]. Клеандров М. И. рассматривает проблематику особенностей правового регулирования общественных отношений в сфере и «зеленой» экономики в экстремальных условиях пандемии COVID-19[5 - Клеандров М. И. О правовом регулировании отношений в сфере «зеленой» экономики при коронавирусной пандемии 2020 г. // Евразийский юридический журнал. 2020. № 12 (151). С. 69–72.]. Мульхин Д. Н. изучает вопросы перехода государственной политики к новой экономической модели, с постановкой новых задач для экологического законодательства[6 - Мульхин Д. Н. К вопросу о тенденциях развития и правового регулирования в Российской Федерации «зеленой» экономики // Закон и право. 2018. № 6. С. 97–99.]. Гаврилов Л.А и Киселева Л. А. обосновывают, что переход к данной экономической модели в РФ невозможен без изменений в законодательстве[7 - Гаврилов Л. А., Киселева Л. А. Правовое регулирование зеленой экономики: сборник материалов III Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития управления и экономики в современных условиях» / Негосударственное образовательное частное учреждение высшего образования «Московский экономический институт». М., 2020. С. 213–218.]. Абакумова О. А. и Любаненко А. В. рассматривают проблему определения границ нормативного регулирования «зеленой» экономики, устойчивого развития, установления баланса между необходимостью сохранения природы и экономической деятельностью[8 - Абакумова О. А., Любаненко А. В. Международные стандарты экологического менеджмента как инструмент правового регулирования бизнеса // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2021. № 1. С. 147–167.]. Мамин Р. Г., Мотосова Е. А., Жданкина А.В. акцентируют внимание на вопросах совершенствования нормативно-правовой базы экологической экономики Российской Федерации и проведении эколого-правовой коррекции законодательства в сфере экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды[9 - Мамин Р. Г., Мотосова Е. А., Жданкина А. В. Эколого-правовая коррекция законодательной базы экономики природопользования // Экономика природопользования. 2014. № 3. С. 118–131.]. Жаворонковой Н. Г. и Шпаковским Ю. Г. обозначена проблема исследования ускоренного внедрения цифровых технологий в сфере обеспечения экологической безопасности с использование всего правового и организационного арсенала управления[10 - Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Цифровизация в сфере экологической безопасности: административно-правовые аспекты // Юрист. 2019. № 4. С. 14–19.]. Дулатовой Н. В. изучены отдельные вопросы цифровизации и эколого-экономической безопасности с позиции правового регулирования[11 - Дулатова Н. В. Цифровизация и эколого-экономическая безопасность // Вестник ЮУрГУ, Т. 20. № 1. С. 29–32.]. Титовой М. В. предложены некоторые меры совершенствования экологического законодательства в контексте обеспечения экологической безопасности[12 - Титова М. В. Правовое регулирование экологической безопасности // Отечественная юриспруденция. 2017. № 6 (20). С. 73–75.]. Тюльпановым Ф. М. рассматриваются проблемы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства[13 - Тюльпанов Ф. М. Некоторые вопросы прокурорского надзора в сфере экологии // Правопорядок: история, теория, практика. 2019. № 4 (23). С. 79–84.]. Актуальной проблемой является выявление влияния цифровых технологий на трансформацию системы государственного экологического управления, мониторинга и аудита, контроля и надзора, пресечения недобросовестной конкуренции в экологической сфере.

Следует отметить, что фундаментальных основ целостной концепции российского климатического и «зеленого» законодательства еще не сформировано. Если рассматривать с позиции только экологического законодательства, будут упущены значимые вопросы нормативного регулирования в области «зеленых» инвестиций и инноваций, «зеленых» производств, «зеленого» финансирования, государственных «зеленых» закупок и др. Такой переход означает необходимость выработки адекватных правовых принципов, методов регулирования, нового понятийного аппарата, а также концепции «зеленого» права как основы правового обеспечения «зеленой» экономики. Развитие «зеленой» экономики также согласуется с глобальной концепцией устойчивого развития, способствует экологизации экономики и стабильному росту отраслей, что актуализирует разработку современных направлений и инструментов правового регулирования «зеленой» экономики.

Устойчивое развитие не сводится только к экологическим правоотношениям. Исходя из концепции устойчивого развития[14 - Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию. Принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 г // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения: 31.01.2022).] – его составляющие триедины и содержат экологическую, экономическую и социальную компоненты. Правовое регулирование, если в комплексе рассматривать правоотношения в сфере устойчивого развития, охватывает эти три большие группы.

Заинтересованные стороны участвуют во внедрении климатической повестки, при этом активность бизнес-сообщества (включая компании с госучастием), институтов гражданского общества и экспертного сообщества носит в основном инициативный характер.

На государственном уровне, проблема устойчивого экологического развития была озвучена в декабре 2016 г. Путиным В. В. на заседании Госсовета[15 - Заседание Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. http://www.kremlin.ru/events/president/news/53602]. Президент РФ отметил важность поэтапного (эволюционного) перехода к не просто модели устойчивого развития, а именно устойчивого экологического развития, при этом период перехода включает 15–30 лет. Это важная и всеобъемлющая задача повышения эффективности национальной экономики России. Российская Федерация располагает колоссальными запасами пресной воды, лесных ресурсов, огромным биоразнообразием и выступает как экологический донор мира, обеспечивая ему почти 10 % биосферной устойчивости. Экологические задачи требуют приоритетного решения, в том числе в части совершенствования экологического законодательства и его гармонизации в новых условиях устойчивого развития России[16 - О мерах по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. К «правительственному часу» 411-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 26 апреля 2017 г. // Аналитический вестник СФ ФС РФ. № 11 (668). http://council.gov.ru/media/files/oaOhEAoWsCmqNHFAXI0HThjoBsAwctAJ.pdf].

Экологические приоритеты в Целях устойчивого развития (ЦУР) для России не случайно были выбраны темой Доклада о человеческом развитии в Российской Федерации 2017 г., подготовленного Аналитическим центром при правительстве РФ. В последние пять лет руководство страны уделяет особое внимание вопросам, существующим в экологической сфере, их взаимосвязи с устойчивым социально-экономическим развитием страны, а 2017 г. был провозглашен как «Год экологии»[17 - Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации. Экологический приоритеты для России / под ред. С. Н. Бобылева, Л. М. Григорьева. М.: Аналитический центр при Правительстве РФ, 2017. 292 с.].

Реализация законодательства в области обращения с отходами, создания правовых условий внедрения наилучших экологических доступных технологий (НДТ), мировых и национальных стандартов должна обеспечиваться совместными усилиями государственных органов федерального и регионального уровней, менеджмента компаний, заинтересованных сторон, в том числе институциональных субъектов (фонды, общественные организации и НКО, образовательные учреждения и экспертные советы и пр.).

В России вопросы нормативного правового обеспечения реализации климатической повестки и «зеленой» экономики необходимо решать через призму достижения целей Национального проекта «Экология» и его федеральных проектов[18 - Национальный проект «Экология» https://ecologyofrussia.ru/proekt/ (дата обращения: 27.12.2021).].

В целях Национального проекта «Экология» заявлены: эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов; кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20 % совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах; повышение качества питьевой воды для населения, в том числе для жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения; сохранение биологического разнообразия, в том числе посредством создания не менее 24 новых особо охраняемых природных территорий; обеспечения баланса выбытия и воспроизводства лесов в соотношении 100 % к 2024 г.

Задачи Национального проекта «Экология»:

1. Формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления.

2. Создание и эффективное функционирование во всех субъектов РФ системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок.

3. Создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, и ликвидация наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда.

4. Реализация комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах, включая города Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Читу, с учетом сводных расчетов допустимого в этих городах негативного воздействия на окружающую среду. Национальный проект включает в 11 федеральных проектов. Работа ведется по пяти направлениям: отходы, вода, воздух, биоразнообразие, технологии. Срок реализации нацпроекта «Экология» – до 31 декабря 2024 г. Структура Национального проекта «Экология» представлена следующими федеральными проектами: «Чистая страна», «Комплексная система оказания помощи с твердыми коммунальными отходами», «Инфраструктура для оказания помощи с отходами I–II классов опасности», «Чистый воздух», «Чистая вода», «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал», «Сохранение естественных водных объектов», «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», «Сохранение лесов» и «Внедрение наилучших доступных технологий».

Следует отметить, что в России созданы предпосылки для дальнейшего совершенствования климатического законодательства, которые отражены в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2021 г.[19 - Указ президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // http://government.ru/docs/all/111285/ (дата обращения: 14.12.2021).], в которой отражена совокупность скоординированных мер организационного, политического, правового, социального, экономического, информационного характера, направленных на предотвращение внутренних и внешних угроз экологического характера.

Сохранение водных ресурсов России предусматривает совершенствование правовых механизмов использования акваторий водных объектов. Совершенствование нормативно правовой базы, в частности: разрешительной документации в сфере водных отношений, Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ[20 - «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 02.07.2021) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_60683/e275dd482283a3f6ce6cb034c0d2f842a3a61750/ (дата обращения: 31.08.2021).], регламентов мониторинга водных ресурсов.

В Указе Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»[21 - Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007210012 (дата обращения: 23.01.2022).] указано на достижение цифровой зрелости ключевых отраслей экономики и социальной сферы. Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2021 г. разработан проект Стратегии цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования[22 - Стратегии цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования. Проект. Министерство природных ресурсов и эклоги РФ. М., 2021. 83 с.]. В Стратегии определены приоритетными направлениями по достижению цифровой зрелости: 1) сферы управления природными ресурсами; 2) сферы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды; 3) сферы обращения с отходами; 4) управления, администрирования и контрольно-надзорной деятельности; 5) инфраструктурного обеспечения.

Достижение цифровой зрелости отрасли экологии невозможно без совершенствования правового регулирования и пересмотра институциональной и государственной системы управления, повышение прозрачности и эффективности учета природных объектов как объектов имущественных прав, охраны и обеспечения функционирования особо охраняемых территорий, выработки и реализации нормативно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности, повышения результативности надзорных процедур, создания единой информационной платформы недропользования. Это повысит качество государственного экологического мониторинга и реализации государственной политики в сфере экологии и климатических изменений.

§ 1.2. Климат как объект правового регулирования

Егорова М. А.

Политика государства в эколого-климатической сфере значительно связана с социально-экономическими условиями и с трансформацией ключевых государственных институтов.

Общие меры государственного регулирования эколого-ориентированных процессов подразделяются на два типа. Первый тип – меры по повышению ответственности юридических и физических лиц за нарушение экологического законодательства в условиях инновационного развития. Второй тип – меры по повышению заинтересованности юридических и физических лиц в развитии и участии в эколого-ориентированной инновационной деятельности.

Политика России осуществляется в соответствии с приоритетами национальных интересов в соответствии с принятыми на себя международными обязательствами.

В России активизируется законодательная деятельность в части регулирования ресурсосберегающей и экологической сферы. Этот процесс развивается после внедрения на предприятиях «зеленых» технологий, появления «зеленых» секторов экономики, появления новых финансовых инструментов «зеленой» экономики, появление требований к раскрытию информации компаниями «зеленого» сектора.

Учитывая все большую значимость экологических проблем для мироустройства, возникает потребность в формировании подлинно объединительной, недискриминационной природосберегательной и климатической повестки дня, которая стимулировала бы общемировое движение к уменьшению экологического ущерба и сокращению выбросов парниковых газов, а не формировала узкий круг привилегированных стран при минимальном эффекте для изменения климата.

Осуществляя новые законодательные реформы по обращению с отходами, Европа стремится уменьшить глобальное воздействие отходов путем внедрения новых правил ЕС в отношении импорта и экспорта отходов. В европейских странах-членах ОЭСР реализуется стратегия «зеленого» роста[23 - Towards Green Growth // URL: https://oecdru.org/zip/towards.green.growth.pdf (дата обращения: 08.12.2021).]. Стратегии зеленого роста уделяют пристальное внимание многим социальным и правовым вопросам, которые возникают как прямые результаты перехода от «коричневой» к «зеленой» экономике как на национальном, так и на международном уровнях. Стратегии «зеленого» роста разрабатывает действенные и гибкие институциональные рамки, чтобы адаптироваться к разным юрисдикциям. Многие страны реализуют антикризисные стратегии с акцентом на «зеленую» экономику, особенно обозначенную проблему, обострила пандемия COVID-19. Законодательство рассматривается неотъемлемым элементом достижения целей устойчивого развития (ЦУР 16 «Правосудие и эффективные институты»)[24 - Сопоставление целей и задач устойчивого развития, определенных Повесткой, с положениями Конституции Российской Федерации и принятыми в их развитие федеральными законами // URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/442/442ff721ebfcab2c0c3216db3a926b37.pdf (дата обращения: 15.12.2021).].

Стратегия ЕС в области биоразнообразия на период до 2030 г. представляет собой амбициозный долгосрочный план по защите, устойчивому управлению и восстановлению природы, а также обращению вспять деградации окружающей среды путем устранения всех факторов утраты биоразнообразия.