Государственная и муниципальная служба. Курс лекций

Принцип гласности в осуществлении государственной службы

Государственная служба осуществляется по принципу гласности. Это положение означает, что любой гражданин имеет право на получение информации о прохождении государственной службы, о правах и обязанностях служащих, ответственности, которую они несут за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы, не являются секретными и также доступны для ознакомления.

В отношении муниципальной службы данный принцип в ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» закреплен не был. Возможно, это ошибка законодателя: особых причин для игнорирования принципа, характерного для государственной службы, и незакрепления его в качестве принципа службы муниципальной, на наш взгляд, нет, тем более что законодательные органы субъектов Федерации, например г. Москвы, принцип гласности признают в качестве принципа муниципальной службы.

Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения (в отличие от общего принципа ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей)

И государственные, и муниципальные служащие в рамках служебной деятельности несут ответственность за свои действия и бездействия. За невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей они могут быть подвергнуты дисциплинарному, административному, а в некоторых случаях и уголовному наказанию.

Подготовка и принятие решений входят в должностные обязанности некоторых государственных и муниципальных служащих, и, соответственно, за непринятие таких решений либо за существенные нарушения порядка принятия решений служащие также несут ответственность.

Однако законодатель решил разграничить принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения и общий принцип ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей. При этом данный принцип в ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» не фигурирует, хотя муниципальные служащие также принимают решения и должны нести за них ответственность. Возможно, этот законодательный пробел будет позже восполнен, а пока муниципальные служащие отвечают за принимаемые и подготавливаемые решения, только если такое решение служит свидетельством ненадлежащей работы служащего.

Принцип отделения религиозных объединений от государства (в отличие от общего принципа внепартийности)

И государственные, и муниципальные служащие в своей работе должны руководствоваться: одни – государственными интересами, другие – интересами муниципального образования. При этом они не должны зависеть от интересов какой-либо партийной организации. Поэтому устанавливается принцип внепартийности государственной и муниципальной службы. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Связанными партийными интересами могут быть только депутаты Государственной Думы, а также законодательных органов субъектов Федерации и местного самоуправления. Связано такое исключение с тем, что депутаты, во-первых, в половине случаев избираются в эти органы по партийным спискам, а во-вторых, могут входить в различные фракции, которые также объединены во многом партийными интересами.

В отношении государственной службы в дополнение к указанному принципу выделяется принцип отделения государства от религиозных организаций. Идея советского государства в России появилась еще во время правления Петра I. В дальнейшем эту идею подхватили большевики и в соответствии с ней строили советское государство.

Как уже было сказано, государственный служащий должен руководствоваться прежде всего интересами всей Российской Федерации, которая является многоконфессиональной страной, а не интересами одной религиозной организации или даже самостоятельной религии. Поэтому, как мы видим, идея светского государства на современном этапе отвечает государственным интересам и в связи с этим используется как принцип системы государственной службы.

На вопрос, почему принцип отделения религиозных объединений от муниципального образования не установлен в законодательстве о муниципальной службе, можно ответить следующим образом. Многие субъекты РФ построены на религиозном принципе, и население такого субъекта объединено общей верой, например мусульманской – в Татарстане, буддистской – в Бурятии и т. д. Конечно, местное самоуправление во многом должно учитывать интересы преобладающей конфессии, но это вовсе не означает, что другими религиями пренебрегают, а муниципальная власть сливается с религиозной верхушкой.

Кроме того, следует отметить, что вне осуществления государственной и муниципальной службы служащие вполне могут придерживаться линии какой-либо партии или религиозного объединения, они не должны использовать свое служебное положение в интересах партий или религиозных организаций.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах

Причины, по которым законодатель выделяет этот принцип в качестве принципа государственной службы и не отмечает его же в ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», для нас, например, остаются загадкой. Ведь стабильность кадров является основой эффективной работы органа независимо от того, является ли он государственным или муниципальным.

Следует отметить, что существуют не только принципы, характерные исключительно для государственной службы, но и ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» устанавливает несколько особых принципов, не упоминающихся в качестве принципов организации службы в государственных органах.

Среди принципов, характерных лишь для муниципальной службы, выделяют:

1) принцип верховенства не только Конституции РФ, федеральных законов, но также и законов субъектов РФ;

2) принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

3) принцип единства не только основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, но и учет исторических и иных местных традиций;

4) принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

От принципов государственной и муниципальной службы следует отличать принципы системы государственной службы, установленные Федеральным законом «О системе государственной службы РФ». Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются следующие:

1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

2) законность;

3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

4) равный доступ граждан к государственной службе;

5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

8) профессионализм и компетентность государственных служащих;

9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Некоторые принципы государственной службы и системы построения государственной службы, такие, например, как принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, совпадают. Другие принципы системы госслужбы, такие как единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной службы, в качестве принципов государственной службы в ФЗ «Об основах…» не установлены.

Лекция 3. Развитие института государственной и муниципальной службы: историко-правовой аспект

1. Государственная и муниципальная служба до начала XVIII в.

Государственная и муниципальная служба имеет достаточно длительную историю и зародилась еще в Древнерусском государстве. Однако если для Древней Руси и для периода образования централизованного Российского государства характерна служба непосредственно князю (преимущественно военная служба – дружина), то в XVII – XVIII вв. служба осуществляется уже в интересах всего государства. В XVII в. служба становится профессиональной, и управление государством осуществляется посредством должностных лиц, работающих в приказах.

Итак, в XI в. государственный аппарат мало чем отличался от органов управления княжеским хозяйством. Собственно говоря, «дворцовые слуги», своеобразные государственные служащие, управляли одновременно и княжеским двором, и княжеством в целом. Местное управление в городах осуществлялось посадниками, в сельской местности – волостелями. Однако говорить о муниципальной службе в привычном смысле еще рано: посадники и волостели, являясь представителями князя на местах, осуществляли государственную власть, о самостоятельности органов местного самоуправления не может быть еще и речи.

С централизацией Руси усложняется и система управления. Хотя государственные служащие («пути») по-прежнему служат и княжеству, и непосредственно князю, появляется необходимость в создании нового управленческого аппарата. Постепенно во главе «путей» (конюших, сокольничих и т. д.) становятся путные бояре, призванные управлять, а к концу XV в. появляются приказы – новые государственные органы.

Со временем усложнилась и внутренняя структура приказов, приказные дьяки становились профессиональными государственными служащими, для которых управление являлось основным родом занятий и источником финансов (дьяки получали жалование из казны). Увеличивалось и число приказов: к началу XVI в. их уже около 10 (приказы Большого дворца, Казенный, Разрядный, Посольский, Разбойный, Ямской и др.).

Местное управление вплоть до XVI в. составляла все та же система кормлений (посадники и волостели, назначаемые на срок от 1 до 3 лет). Однако такая система не обеспечивала всех нужд государства, поэтому княжеская власть пыталась провести реформу местного управления: посадникам и волостелям были предоставлены большие права, за ними был установлен контроль (появилась специальная контролирующая должность «кормленый дьяк»), выпускались новые нормативные акты о деятельности местных органов. Однако реформы не дали ожидаемых результатов, и именно в это время появляются выборные органы местного самоуправления, что свидетельствует о некоторой самостоятельности местной власти.

Выборные органы на местах состояли из губных и земских изб, которым принадлежали полицейские, судебные и финансовые полномочия. Контролировал работу выборных органов местного самоуправления Разбойный приказ. Управление в городах осуществляли городовые приказчики, назначаемые Великим князем и подчиненные Разрядному и Казенному приказам.

Новый орган государственной службы, а, следовательно, и большое число государственных служащих появились в период правления Ивана Грозного – опричники. Функциями опричнины стала не только личная охрана Великого князя, но и политический сыск, а также карательные задачи.

Кроме появления опричнины, Иваном Грозным были проведены и другие реформы в области государственного управления: отменена система кормлений, земская и губная реформы, осуществлены некоторые преобразования в Боярской думе, появился Земский собор. При Боярской думе в середине XVI в. образовывается своеобразный чиновничий орган – канцелярия, функциями которого стало ведение делопроизводства. Законодательное закрепление системы государственной службы и службы на местном уровне было осуществлено Судебником 1550 г.

Основу государственного управления XVI в. составляет приказное производство: число приказов растет, увеличивается их компетенция, но вместе с тем растут бюрократизм и коррупция в государственных органах. Продолжает изменяться и местное управление: система кормления окончательно отменена, действуют губные и земские избы.

В компетенцию губных изб входили карательные функции, сбор налогов и податей, «разбойные» дела и суд над разбойниками, убийцами, беглыми, перепись населения, контроль над питейными заведениями и постоялыми дворами. Весьма интересен должностной состав губных изб: руководили ими выборные губные старосты, помощь им оказывали старосты, десятские, «лучшие» люди – своеобразные прародители дворянского сословия.

Компетенция земских изб распространялась только на посадских и крестьян. Земские органы состояли из земских старост, лучших людей, земского дьяка.

В начале XVII в. была проведена существенная реформа местного самоуправления: в уезды и города назначались воеводы. При воеводе создавались специальные органы – приказные избы. Органы местного самоуправления, созданные ранее, были поставлены в подчинение воеводам.

2. Реформирование государственной и муниципальной службы (XVIII в. – 1917 г.)

Реформирование государственной службы произошло в 1722 г. с принятием Петром I Табеля о рангах. Данный документ делил чиновническое сословие на 14 рангов, выделяя при этом статские, придворные и военные чины. Таким образом, в XVIII в. появляется новое привилегированное сословие «служилых людей» – дворянство. Табель о рангах действовал вплоть до ноября 1917 г.

Кроме табеля о рангах, в XVIII в. в области регулирования государственной службы существовали и другие нормативно-правовые акты: «О безволокитном и правом вершении дела» (1719 г.), «Об ответствовании на указы, посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719 г.) и т. д.

В начале XVIII в. правительство Петра I стало проводить политику, согласно которой в органы местного самоуправления стали привлекаться местные дворяне. Но при этом в муниципальных органах служило слишком много людей, что существенно затрудняло их работу и требовало достаточно много финансов для выплаты им жалованья.