Комментарий к Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (постатейный)

В комментируемой статье законодатель определил источники правового регулирования внешнеторговой деятельности. Несмотря на то что название ст. 3 Закона – «Законодательство Российской Федерации о внешнеторговой деятельности», в содержании указанной статьи речь идет не только о законодательстве Российской Федерации, но также и об общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации, но не относятся к законодательству Российской Федерации.

Правовое регулирование внешнеторговой деятельности включает два аспекта: национально-правовой и международно-право-вой.

В статье 3 Закона определены источники национально-правового регулирования внешнеторговой деятельности: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», другие федеральные законы и иные правовые акты Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации содержится ряд норм, определяющих общие начала правового регулирования внешнеторговой деятельности. Например, в п. «ж», «к», «л» ст. 71 таможенное регулирование, международные договоры Российской Федерации, внешнеэкономические отношения Российской Федерации отнесены к ведению Российской Федерации. В пункте «о» ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. Особое значение правового регулирования внешнеторговой деятельности имеет ст. 74 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой:

на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

В соответствии со ст. 86 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации. Принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральные законы о ратификации и денонсации Международных договоров Российской Федерации согласно п. «г» ст. 106 Конституции Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Конституционные основания государственно-правового регулирования внешнеторговой деятельности получают развитие в федеральных законах. Основным системообразующим законодательным актом, регулирующим внешнеторговую деятельность, является Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Иные федеральные законы также регламентируют отдельные аспекты внешнеторговой деятельности или содержат положения, касающиеся государственного регулирования внешнеторговой деятельности. К таким правовым актам относятся Таможенный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе», от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», от 14 апреля 1998 г. № 63-Ф3 «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами», от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 «Об экспортном контроле», от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» и др.

Ряд законов содержит специальные разделы (главы, статьи), устанавливающие порядок совершения экспортно-импортных операций с отдельными товарами и (или) группами товаров, в частности, федеральные законы от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей», от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии», от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» и др.

К подзаконным актам, регулирующим внешнеторговую деятельность, относятся указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты иных, за исключением Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.

Указы Президента Российской Федерации регулируют те аспекты внешнеторговой деятельности, которые, как правило, непосредственно предусмотрены в соответствующих законах: военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами, экспортный контроль, внешнеторговый оборот драгоценных металлов и драгоценных камней. К таким нормативным правовым актам относятся указы Президента Российской Федерации от 7 декабря 1998 г. № 1488 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами», от 28 августа 2001 г. № 1082 «Об утверждении списка химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль», от 30 ноября 2002 г. № 1373 «Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации природных алмазов и бриллиантов» и др.

Постановления Правительства Российской Федерации могут приниматься в силу прямого предписания закона, или в случае, если закон не урегулировал конкретный вопрос из практики государственного регулирования внешнеторговой деятельности. В частности, в постановлении Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2001 г. № 830 «О таможенном тарифе Российской Федерации и товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности» установлены ставки ввозных и вывозных таможенных пошлин, в постановлении Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 г. № 622 «О временных мерах по защите российских производителей сливочного масла» – защитные меры во внешней торговле, в постановлении Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2003 г. № 802 «Об установлении квот на экспорт в 2004 году сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы» – внешнеторговые квоты и лицензирование внешнеторговых операций.

Проводимая в Российской Федерации административная реформа наделила федеральные министерства полномочиями правового регулирования в установленной сфере деятельности. Так, в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Функция по принятию нормативных правовых актов, регулирующих внешнеторговую деятельность, закреплена за Министерством промышленности и торговли Российской Федерации (далее – Минпромторг России). Нормотворческие полномочия федерального органа исполнительной власти, наделенного Правительством Российской Федерации правом государственного регулирования внешнеторговой деятельности, детализированы в Положении о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438.

Ранее указанная функция была закреплена за Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

Наряду с Минпромторговли России в создании нормативно-правовой базы внешнеторговой деятельности участвуют и иные министерства, которые принимают нормативные правовые акты, регулирующие отдельные аспекты внешнеторговой деятельности. Так, к источникам правового регулирования внешнеторговой деятельности относятся приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 15 августа 2001 г. № 324 «О государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации», приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 250 «О порядке определения общей стоимости вывозимых драгоценных металлов и драгоценных камней», приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 7 августа 2001 г. № 844 «Об уточнении порядка оформления документации на право вывоза культурных ценностей и предметов культурного назначения с территории Российской Федерации», приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 3 81 «Об утверждении ветеринарно-санитарных требований при импорте в Российскую Федерацию кормов для кошек и собак».

Нормативные правовые акты, принятые теми федеральными органами исполнительной власти, которые в ходе административной реформы утратили полномочия по принятию нормативных правовых актов, продолжают действовать до признания указанных актов утратившими силу. Поэтому в системе действующих источников права, регулирующих внешнеторговую деятельность, присутствуют нормативные правовые акты Минпромторговли России (приказ от

25 марта 2009 г. № 189 «О начале антидемпингового расследования в отношении никельсодержащего нержавеющего плоского проката, происходящего из Федеративной Республики Бразилия, Китайской Народной Республики (включая Тайвань), Республики Корея, Южно-Африканской Республики и ввозимого на таможенную территорию Российской Федерации», приказ от 19 февраля 2009 г. № 70 «Об утверждении Сводного плана участия Минпромторга России в выставочных и конгрессных мероприятиях, проводимых на территории Российской Федерации и за рубежом в 2009 году»), нормативные правовые акты Минэкономразвития России (приказ от 23 сентября 2002 г. № 301 «О порядке оформления разрешений (лицензий) на экспорт текстильных товаров и одежды в страны Европейского союза»), Федеральной таможенной службы (ранее – Государственного таможенного комитета Российской Федерации) (приказ от 29 декабря 2001 г. № 1276 «Об утверждении Положения о таможенном контроле и таможенном оформлении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации и предназначенных для проведения выставочных мероприятий»), Комитета по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами (приказ от 23 февраля 2001 г. № 16 «Об утверждении Положения об установлении размеров платы за оформление и выдачу лицензий на ввоз (вывоз) продукции военного назначения»).

Международно-правовые источники занимают особое место в системе правового регулирования внешнеторговой деятельности. К ним относятся общепризнанные нормы и принципы международного права, международные договоры и соглашения Российской Федерации.

В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

К общепризнанным нормам и принципам международного права, регулирующим внешнеторговую деятельность, относятся принципы суверенного равенства государств, сотрудничества, неприменения силы и угрозы силой, мирного разрешения международных споров, всеобщего уважения прав человека, добросовестного выполнения международных обязательств, недискриминации, взаимной выгоды и др.

Понятие международного договора Российской Федерации, порядок его заключения, выполнения и прекращения определены Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Международные договоры Российской Федерации могут быть двусторонними (подписываемыми правительствами двух государств) и многосторонними (участниками которых являются несколько государств). Двусторонние международные договоры Российской Федерации: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о мерах по урегулированию торгово-экономического сотрудничества в области экспорта нефти и нефтепродуктов 2007 г., Торговое соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины 1992 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности 1997 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии о поощрении и защите капиталовложений 1998 г. Многосторонние международные договоры Российской Федерации: Стамбульская конвенция о временном ввозе 1990 г., Соглашение о единой товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Содружества Независимых Государств 1995 г., Сеульская конвенция об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций 1985 г., Варшавская конвенция об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами иностранных государств 1965 г.

Статья 4. Основные принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности

Основными принципами государственного регулирования внешнеторговой деятельности являются:

1) защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, а также прав и законных интересов российских производителей и потребителей товаров и услуг;

2) равенство и недискриминация участников внешнеторговой деятельности, если иное не предусмотрено федеральным законом;

3) единство таможенной территории Российской Федерации;

4) взаимность в отношении другого государства (группы государств);

5) обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации и осуществление возникающих из этих договоров прав Российской Федерации;

6) выбор мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, являющихся не более обременительными для участников внешнеторговой деятельности, чем необходимо для обеспечения эффективного достижения целей, для осуществления которых предполагается применить меры государственного регулирования внешнеторговой деятельности;

7) гласность в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;

8) обоснованность и объективность применения мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;

9) исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба участникам внешнеторговой деятельности и экономике Российской Федерации;

10) обеспечение обороны страны и безопасности государства;

11) обеспечение права на обжалование в судебном или ином установленном законом порядке незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, а также права на оспаривание нормативных правовых актов Российской Федерации, ущемляющих право участника внешнеторговой деятельности на осуществление внешнеторговой деятельности;

12) единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности;

13) единство применения методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности на всей территории Российской Федерации.

В комментируемой статье закреплены тринадцать основных принципов государственного регулирования внешнеторговой деятельности, которые представляют собой основополагающие начала в механизме государственного регулирования, провозглашают гарантии прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности.

Принцип защиты государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, а также прав и законных интересов российских производителей и потребителей товаров и услуг заключается в том, что государство обеспечивает защиту прав и законных интересов участвующих во внешнеторговой деятельности лиц путем применения различных инструментов государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Например, Правительство Российской Федерации может вводить ответные меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в случае невыполнения иностранным государством обязательств по международным договорам, нарушения экономических интересов российских лиц, необоснованного закрытия российским лицам доступа на рынок иностранного государства или иным образом необоснованной дискриминации российских лиц (ст. 40 Закона). При импорте товаров для защиты экономических интересов российских производителей товаров могут вводиться специальные защитные меры, антидемпинговые меры и компенсационные меры (ст. 27 Закона, Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»), а также направленные на защиту прав и законных интересов российских потребителей товаров и услуг меры, затрагивающие внешнюю торговлю услугами, товарами и интеллектуальной собственностью и вводимые исходя из национальных интересов (ст. 31, 35, 36 Закона).

Принцип равенства и недискриминации участников внешнеторговой деятельности, если иное не предусмотрено федеральным законом, тесно связан с закрепленными в Конституции Российской Федерации принципами юридического равенства (ст. 19 Конституции Российской Федерации), признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8 Конституции Российской Федерации). Не-дискриминация означает непредоставление одним субъектам условий для внешнеторговой деятельности хуже, чем предоставленные другим субъектам. Принцип равенства и недискриминации находит непосредственное отражение в ряде статей Закона. Статья 22 регламентирует недискриминационное применение количественных ограничений. В соответствии со ст. 23 Закона распределение квот основывается на равноправии участников внешнеторговой деятельности в отношении получения квоты и их недискриминации по признакам формы собственности, места регистрации или положения на рынке. Согласно п. 5 ст. 26 Закона организации, которым предоставлено исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, совершают сделки по экспорту и (или) импорту отдельных видов товаров, основываясь на принципе недискриминации и руководствуясь только коммерческими соображениями.

Принцип единства таможенной территории Российской Федерации исключает возможность появления внутренних таможенных границ. Этот принцип получил закрепление в Конституции Российской Федерации и дальнейшее развитие в Таможенном кодексе Российской Федерации, Законе Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе».

Конституция Российской Федерации закрепляет единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности, запрет на установление внутренних таможенных границ (ст. 8 и 74). В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка и таможенное регулирование отнесены к ведению Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 Таможенного кодекса Российской Федерации территория Российской Федерации составляет единую таможенную территорию Российской Федерации (п. 1). Таможенная территория Российской Федерации также включает находящиеся в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 2). На территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории Российской Федерации (п. 3).

Следует отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 3 Таможенного кодекса Российской Федерации территории свободных таможенных зон и свободных складов, которые могут находиться на территории Российской Федерации, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации, за исключением случаев, определяемых Таможенным кодексом Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации по таможенному делу

В соответствии со ст. 5 Закона РФ «О таможенном тарифе» таможенная территория Российской Федерации – территория, над которой Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела. Граница таможенной территории Российской Федерации (таможенная граница) очерчивает пространственные пределы действия таможенного законодательства данного государства и разделяет таможенные территории сопредельных стран, устанавливает область действия таможенного суверенитета государства.

Таким образом, понятие «таможенная территория» включает понятие территории, на которой в полном объеме действует таможенное законодательство Российской Федерации.

Принцип взаимности в отношении другого государства (группы государств) является общепризнанным принципом межгосударственных отношений, в соответствии с которым государства должны строить отношения друг с другом на взаимовыгодной, равноправной основе, с учетом законных интересов другой стороны. В соответствии с п. 2 ст. 2 Закона взаимность – это предоставление одним государством (группой государств) другому государству (группе государств) определенного режима международной торговли взамен предоставления вторым государством (группой государств) первому государству (группе государств) такого же режима. Режим международной торговли может быть национальный (предоставление государством второму государству такого же режима внешней торговли, какой предоставляется юридическим и физическим лицам данного государства), наибольшего благоприятствования (предоставление государством второму государству режима внешней торговли не менее благоприятного, чем какому-либо из других государств) и дискриминационный (предоставление государством второму государству режима внешней торговли с худшими условиями, чем для других участников внешней торговли). На практике в большинстве международных договоров Российской Федерации в сфере внешнеторговой деятельности, как правило, закреплен принцип наибольшего благоприятствования. Тот или иной режим международной торговли может быть представлен отдельному государству или группе государств.

Принцип обеспечения выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации и осуществления возникающих из этих договоров прав Российской Федерации юридически обязывает участников внешнеторговой деятельности добросовестно осуществлять свои права и обязанности, вытекающие из принципов и норм международного права. Этот принцип один из древнейших принципов международного права (его истоки восходят к древнеримскому изречению pacta sunt servanda, что означает: договоры должны исполняться). В соответствии со ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

Комментируемый Закон неоднократно упоминает этот принцип в ряде статей. Так, в пункте 4 ст. 24 Закона предусматривается установление лицензирования для выполнения Российской Федерацией международных обязательств. В статьях 32, 35 и 36 в этих целях допускается введение мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, услугами и интеллектуальной собственностью и вводимых исходя из национальных интересов. В соответствии с п. 1 ст. 40 Закона в случае невыполнения иностранным государством обязательств по международным договорам Правительство Российской Федерации может вводить ответные меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью.

Принцип выбора мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, являющихся не более обременительными для участников внешнеторговой деятельности, чем необходимо для обеспечения эффективного достижения целей, для осуществления которых предполагается применить меры государственного регулирования внешнеторговой деятельности, предполагает, что при выборе конкретного метода регулирования внешнеторговой деятельности государство будет отдавать предпочтение тому методу регулирования, который, с одной стороны, обеспечит эффективность государственного регулирования в этой сфере, а с другой стороны, не будет излишне обременителен для участников внешнеторговой деятельности.

Принцип гласности в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности означает открытость для общества и средств массовой информации процедур разработки, принятия и применения мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, обязательное опубликование в открытой печати принятых по данному вопросу решений государственных органов в установленном порядке. Указанный принцип неоднократно упоминается в Законе. Например, ст. 15 Закона посвящена вопросам гласности в разработке мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности; в ст. 28 Закона установлено, что предотгрузочная инспекция должна проводиться при соблюдении принципа гласности и открытости. Следует отметить, что в соответствии со ст. 17 Закона органы государственной власти Российской Федерации и должностные лица органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющие деятельность, связанную с государственным регулированием внешнеторговой деятельности, должны обеспечивать конфиденциальность информации, составляющей государственную, коммерческую и другую охраняемую законом тайну, и использовать ее только в целях, для которых такая информация предоставлена.