Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»

На данное обстоятельство указывалось и при обсуждении проекта закона о переводе.[57 - Заключение Правового управления аппарата Государственной Думы Федерального собрания РФ от 25 ноября 2004 г. № 2.2-1/3952 по проекту федерального закона № 358797-3 «О переводе земель (земельных участков) из одной категории в другую» во втором чтении.]

Указанное следует и из лингвистического толкования названия Закона о переводе: земельные участки и земли в нем указаны через разделительный союз «или», употребляемый при сопоставлении исключающих по значению друг друга членов предложения для указания на необходимость выбора между ними.[58 - Толковый словарь русского языка: В 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова. – М.: Гос. ин-т «Сов. Энцикл.»; ОГИЗ; гос. изд-во иностр. и нац. слов, 1935—1940.]

Данный тезис подтверждается и Верховным Судом Российской Федерации, который разъяснил, что понятия «земли» и «земельный участок» не являются тождественными.[59 - Определение от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5.]

Как указывает М.В. Попов, в связи с этим для целей Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» произведено специальное выделение земель как объекта перевода, и такая необходимость вызвана, главным образом, тем, что переводу подлежат значительные по площади территории, «в связи с чем формирование земельных участков при этом нецелесообразно».[60 - Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». – М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. – С. 20.]

Действительно, «земли» становятся объектом перевода, как правило, при изменении категории значительных массивов земель, находящихся в силу закона в публичной собственности и не прошедших процедуры определения границ, в частности, при переводе из земель лесного фонда на основании материалов лесоустройства в земли особо охраняемых природных территорий, при включении земель лесного фонда в границы населенного пункта.

Полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов закреплены:

за органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением таких земель, находящихся в федеральной собственности);

за уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти – в отношении иных земель.

В настоящее время Правительство РФ делегировало полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе и документов-приложений к нему следующим отраслевым министерствам и агентствам:

Федеральное агентство лесного хозяйства уполномочено определять содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию земель и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.3.48 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736));[61 - Официально не опубликовано.]

Министерство сельского хозяйства РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе находящихся в федеральной собственности земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.25.11 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450));[62 - СЗ РФ. – 2008. – № 25. – Ст. 2983.]

Министерство экономического развития РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе всех земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.28.14 Положения о Министерстве экономического развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437)).[63 - Там же. – № 24. – Ст. 2867.]

Предоставленные полномочия на федеральном уровне реализованы посредством принятия постановления Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий»[64 - Там же. – 2006. – № 6. – Ст. 703.], а также приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 г. № 168 «Об описании содержания ходатайства о переводе находящихся сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и составе прилагаемых к нему документов».[65 - Российская газета. – 2010. – № 156.]

В этих подзаконных актах требования к содержанию ходатайства и перечню прилагаемых документов варьируются в зависимости от заявленного основания перевода.

Значительные полномочия субъектов РФ в отношении установления и изменения правового режима земель сельскохозяйственного назначения основаны на подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.

Вопросы продовольственной безопасности решаются исходя из знания ресурсов региона, поэтому не согласимся с мнением Е.А. Суховой о необходимости решения этого вопроса на федеральном уровне.[66 - Бельская А.А., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). – 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «КонсультантПлюс» (комментарий к ст. 2.).]

Вместе с тем, поскольку в земельном законодательстве термины «земли» и «земельный участок» зачастую употребляются как равнозначные, для уполномоченных на принятие акта о переводе органов характерно стремление расширить пределы своего усмотрения посредством следующего расширительного толкования.

Согласно такому толкованию «земли» являются совокупностью земельных участков, поэтому к земельным участкам (составным частям земель) применимы те же требования в части содержания ходатайства о переводе и расширенного перечня прилагаемых к нему документов (по сравнению с закрытым перечнем, указанным в п. 4 ст. 2 Закона о переводе).

Такое расширительное толкование, по нашему мнению, в отношениях по изменению категории является незаконным, поскольку содержание ходатайства об изменении категории земельного участка и закрытый перечень документов, прилагаемых к нему, установлены императивными нормами федерального закона.

Нередко не различаются понятия «земли» и «земельный участок» даже и в научной литературе: например, А.П. Анисимов, А.Е. Матохина, О.В. Савенко в комментарии к ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» утверждают, что «комментируемая статья содержит положения, противоречащие друг другу. Часть 2 определяет органы, устанавливающие содержание ходатайства и приложения к нему… Между тем ч. 3 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий состав обязательных к указанию в ходатайстве сведений, который не предполагает изменений или дополнений уполномоченными согласно предыдущей части органами».[67 - Анисимов А.П., Матохина А.Е., Савенко О.В. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс» (комментарий к ст. 2).]

В правоприменительной практике субъекты Федерации нередко принимают корректные по наименованию акты, регламентирующие порядок перевода земель из одной категории в другую, закрепляют в них значительное количество документов, прилагаемых к ходатайству о переводе и de facto применяют их к отношениям, связанным с изменением категории земельных участков.

При этом почти все региональные акты в ходатайстве о переводе земель требуют указывать кадастровый номер переводимых земель, а также прикладывать их кадастровый паспорт (по существу речь идет о земельных участках, а не землях).

Указанное приводит к значительным злоупотреблениям, поскольку получить большое количество положительных заключений могут только правообладатели земельных участков, располагающие значительными административными и/или финансовыми ресурсами.

Возникновение такой практики является прямым следствием отсутствия легальных понятий «земли» и «земельный участок» для целей перевода.

Оспорить такие региональные акты затруднительно: суды указывают на их принятие в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий. Так, Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5 оставлено без изменения решение Новосибирского областного суда от 23 апреля 2008 г. № 67-Г08-5 об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления администрации Новосибирской области, регламентирующих порядок перевода земель из одной категории в другую.

Представляются незаконными попытки законодателей субъектов РФ выйти за пределы предоставленных полномочий и обоснованные судебные акты, пресекающие результаты подобного нормотворчества.

Так, положения Закона Архангельской области от 26 ноября 2004 г. № 278-34-ОЗ, устанавливающие требования к содержанию ходатайства о переводе земель всех категорий (не только сельскохозяйственного назначения) и перечень документов, прилагаемых к такому ходатайству, признаны не подлежащими применению решением Архангельского областного суда от 9 августа 2005 г. по делу № 3-94, поскольку «расширение перечня объектов нормативного регулирования, к которым, несомненно, относится и документация, служащая неотъемлемой частью для реализация процедуры перевода земель из одной категории в другую, по сравнению с исчерпывающим перечнем документации, установленным на федеральном уровне соответствующим законом, влечет не только дополнительное усложнение как самой процедуры перевода земель из одной категории в другую, но и неправомерное обременение для субъектов, имеющих право направлять ходатайства для осуществления такого перевода».[68 - www.arhcourt.ru/?Documents/Civ/One/2005/200508091530 (http://www.arhcourt.ru/?Documents/Civ/One/2005/200508091530)]

В некоторых субъектах РФ в состав документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий не включено обязательное согласие правообладателей земельных участков, входящих в земли-объекты перевода.

Такое законодательное решение, по нашему мнению, является неконституционным, но его последствия нашли отражение в судебной практике.

В частности, отсутствует такое требование в законодательстве Тверской области.[69 - Постановление администрации Тверской области от 24 октября 2006 г. № 261-па «О содержании ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий и прилагаемых к нему документах».]

Это позволило в короткий срок осуществить перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда всех значительных по площади лесопокрытых участков.

Постановлениями Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 января 2009 г. по делу № А66-1998/2007, от 23 ноября 2007 г. по делу № А66-1676/2007 правообладателям участков отказано в признании недействительными актов о переводе, поскольку из законодательства Тверской области «не следует, что для подачи ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий требуется согласие лица, в постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок».

В приведенных случаях последствия такого законодательного решения, по нашему мнению, соответствовали общественным интересам, поскольку сельскохозяйственным организациям при нынешних объемах сельскохозяйственного производства, как правило, не требуется значительного количества древесины и лесные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения нередко используются под дачное строительство (ранее в Тверской области 50% земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 2004 г. составляли «колхозные леса»[70 - Стенограмма парламентских слушаний Комитета по природным ресурсам и природопользованию на тему «Актуальные вопросы совершенствования лесного законодательства Российской Федерации»; выступление прокурора Солдатовой В.А.; здание Государственной Думы, малый зал, 29 марта 2004 г.]).

Вместе с тем суды подтвердили законодательно неограниченную возможность изменения категории земельных участков в составе переводимых земель без согласия и извещения правообладателей участков. Такой законодательный пробел создает предпосылки для злоупотребления предоставленными полномочиями. По нашему мнению, в законодательстве о переводе речь идет о землях (земельных массивах), в составе которых нет земельных участков, поставленных на кадастровый учет.

При ином толковании выделение земель и земельных участков как различных объектов перевода лишается своего значения, поскольку утрачиваются существенные различия между ними и определенность в составе документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земельных участков.

В связи с этим представляется необходимым установить закрытый перечень юридических фактов, с наличием которых будет связываться возможность применения такого объекта перевода, как «земли».

3. В отношении земельных участков в п. 3, 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлен закрытый перечень требований к содержанию ходатайства о переводе и составу документов, прилагаемых к ходатайству.

В частности, в ходатайстве о переводе земельных участков из одной категории в другую указываются:

кадастровый номер земельного участка;

категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

права на земельный участок.

По общему правилу целевое обоснование подразумевает приведение доводов для позитивной оценки предлагаемого предмета и явления.

Обоснование перевода подразумевает доказывание наличия установленных законом оснований для изменения категории. Законодательство не обязывает заявителя привлекать к подготовке обоснования перевода третьих лиц, однако для этого нередко требуются специальные познания, например, в области территориального планирования и/или почвоведения.

4. К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:

выписка из государственного кадастра объектов недвижимости относительно земельного участка – объекта перевода;

копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;

выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение прямо предусмотрено федеральными законами;

согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.