Региональные аспекты безнадзорности несовершеннолетних. Социально-экономический подход

В соответствии с основами уголовного законодательства преступления против семьи и несовершеннолетних, вовлечение детей и подростков в совершение преступлений, торговля несовершеннолетними влекут применение строгих мер уголовного наказания. Уголовный кодекс Российской Федерации (принят 13.06.1996 г. № 63-ФЗ, с изм. на 13.02.2009 г.) устанавливает уголовную ответственность несовершеннолетних, виды, назначение наказаний и освобождение от наказаний; определяет принудительные меры медицинского характера [69].

Проводимая в России интенсивная законотворческая работа активизировала формирование основ защиты прав и интересов детей и подростков, профилактики их дезадаптации. Утвержден ряд законов и долговременных программ. Среди них можно назвать федеральные законы Российской Федерации «Об основных гарантиях прав ребенка» (от 24.07.1995 г. № 124-ФЗ) и «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ), указы Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации» (от 14.09.1998 г. № 942) и «Об основных направлениях государственной семейной политики» (от 14.05.1996 г. № 712).

В настоящее время ведущим нормативным документом, определяющим организационные основы профилактики безнадзорности несовершеннолетних, является Федеральный закон Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (от 24.06.1999 г. № 120, с изм. и доп. на 01.12.2007 г.). Данный закон устанавливает базу правового регулирования отношений, возникающих в связи с работой по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; определяет основные направления деятельности органов и учреждений системы профилактики, ответственность федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации за организацию профилактической работы [35].

Результатом выполнения целей и задач, поставленных в вышеперечисленных нормативно-правовых документах, должно явиться создание благоприятных условий для развития, образования и воспитания подрастающего поколения, улучшение климата в семье, снижение численности семей и детей, находящихся в социально опасном положении, минимизация форм девиантного поведения, а также повышение качества жизни семей, воспитывающих несовершеннолетних детей.

В вопросах практической организации решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних на зарубежном и отечественном уровнях важную роль играет ЮНИСЕФ (UNICEF) – Детский фонд ООН. ЮНИСЕФ работает в России с 1997 г., его основная цель – защитить и поддержать права детей на безопасное, здоровое, счастливое детство. В России реализуются основные программы Детского фонда ООН:

1. Программа «Раннее детство» нацелена на то, чтобы дети с малых лет росли здоровыми, счастливыми и полноценными. В рамках этой программы ЮНИСЕФ работает по таким направлениям, как поддержка грудного вскармливания и профилактика дефицита йода.

2. Вопросами здорового развития подростков занимается программа «Здоровье и развитие молодежи». Целью программы является расширение доступа к информации о здоровом образе жизни, планирование и создание дружественных к молодежи служб здравоохранения, предоставление психосоциальной помощи подросткам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Данная программа способствует развитию сети дружественных к подросткам и молодежи медико-социальных служб и учреждений в российских регионах, а также обучению молодых людей жизненным навыкам и профилактике поведения высокой степени риска.

При содействии Всемирной организации здравоохранения создаются молодежные информационные центры (открыты в 9 регионах России) и лечебно-профилактические учреждения для детей и молодежи, пропагандирующие здоровый образ жизни, занимающиеся планированием и осуществлением программ санитарного просвещения, консультированием по вопросам планирования семьи и безопасного поведения (примером служит клиника «Ювента» в Санкт-Петербурге, в которой подростки могут бесплатно получить консультацию или пройти обследование в обстановке полной конфиденциальности и дружелюбия).

3. В рамках программы «Защита детей» ЮНИСЕФ содействует развитию альтернативных подходов к размещению несовершеннолетних, оставшихся без родителей, пропагандирует раннее вмешательство, предотвращающее распад семей, а также способствует обеспечению доступа к образованию детей с ограниченными возможностями. ЮНИСЕФ способствует также становлению в России института уполномоченных по правам ребенка.

Стратегическая задача программы «Защита детей» – уверенное понимание прав детей, их защиты обществом, с особым вниманием к уязвимым группам. Чтобы выполнить эту задачу, поиск проходит по двум направлениям:

1) формирование политики, учитывающей права ребенка и положительное отношение общества к этому вопросу;

2) забота о детях, требующих особого внимания (на базе местных сообществ и семей).

Действуя в интересах российских детей, ЮНИСЕФ способствует развитию альтернативных подходов к содержанию детей в детских домах и государственных учреждениях интернатного типа, отстаивает развитие законодательной базы, связанной с защитой прав бездомных и безнадзорных детей, и создает основу для общественной поддержки бездомных и беспризорных детей в Москве и Санкт-Петербурге.

4. ЮНИСЕФ в сотрудничестве с другими агентствами ООН реализует проекты, направленные на борьбу с эпидемией ВИЧ/ СПИДа. Ведется работа по следующим направлениям: профилактика распространения ВИЧ-инфекции, профилактика передачи ВИЧ от матери к ребенку, помощь ВИЧ-инфицированным детям, укрепление мер по охране здоровья женщин и детей, затронутых проблемой ВИЧ/СПИДа, и оказание им медицинской, социальной и психологической помощи [46, 76].

Все программы ЮНИСЕФ реализуются при поддержке Правительства Российской Федерации, министерств образования, здравоохранения и социального развития, иностранных дел, а также региональных администраций, партнерских организаций, при участии самой молодежи.

В целях укрепления научно-исследовательского потенциала Детского фонда ООН и поддержки его деятельности по защите интересов детей в 1988 г. создан исследовательский центр ЮНИСЕФ «Инноченти». Его основные цели заключаются в содействии лучшему пониманию международным сообществом вопросов, связанных с правами детей, и осуществлению в полном объеме Конвенции ООН «О правах ребенка».

Исследовательским центром ЮНИСЕФ выпускается «Социальный мониторинг «Инноченти». Социальный мониторинг – это серия ежегодных региональных докладов, исследующих социально-экономическое благополучие детей в странах Центральной и Восточной Европы [19].

Социальная практика многих развитых стран свидетельствует о том, что правильно организованная профилактическая работа в детско-подростковой среде приносит значительный общесоциальный эффект, снижая число девиаций [72]. Остановимся подробнее на зарубежном опыте организации социальной и профилактической работы с детьми и подростками.

В Голландии профилактическая работа с несовершеннолетними подразделяется на общую, специальную и категориальную. В области общей социальной работы выделяют деятельность в сфере образования, которая содержит мероприятия с детьми и их родителями. Ее формами являются: прямая помощь ребенку; косвенное воздействие на них через родителей, учителей; тесное сотрудничество со школой. При организации проживания трудных подростков более предпочтительным считается поместить их в другую семью, нежели в детский дом, чтобы им не приходилось полностью менять обстановку и окружение. Создаются отношения по цепочке: «дом – семья – подросток», что дает возможность оказывать помощь и содействие как ребенку, так и его родителям.

Составными частями заботы о трудных подростках, по мнению голландских специалистов, являются следующие:

1. Отвлечение от правонарушений – предполагает разработку методов по привлечению внимания социальных ведомств и служб к местам сборов подростков, их скоплений и тусовок.

2. Диагностика – систематизация наблюдений социального работника в форме самоотчетов, составление характеристики, постановка социального диагноза, включающего в себя анализ структуры, позиций членов группы, типа властных отношений в ней, оценки группового взаимодействия и т. д.

3. Общественная помощь и наставничество – используется как результат диагностики для разрешения наиболее серьезных, особенно тяжелых для подростков проблем.

4. Обеспечение подобающего места проживания, способного заменить семью [13].

В Канаде к детям, которые нуждаются в защите, предоставляется широкий спектр услуг, устанавливаемых на правительственном уровне по следующим категориям:

– дети, брошенные родителями, подвергшиеся сексуальному насилию;

– дети, эмоционально и психологически травмированные;

– дети с физическими и умственными недостатками;

– дети-правонарушители;

– дети, имеющие проблемы эмоционального характера;

– дети, злоупотребляющие наркотиками и алкоголем.

Проводится оценка и анализ ситуации и взаимоотношений в семье, вырабатывается план действий. Главной целью такого вида услуг является сохранение семьи и ребенка в ней. Если же это невозможно (в случае отказа родителей), о ребенке заботится агентство по социальному обеспечению детей [13].

Современная система служб защиты детей появилась в США в начале 60-х гг. ХХ века. В 1963 г. Детское Бюро США опубликовало образец закона о защите детей в качестве руководства для законодателей штатов. В 1974 г. был принят Закон о предотвращении плохого обращения с детьми и ликвидации его последствий. Современная система служб защиты детей включает четыре аспекта деятельности: сообщение, расследование дела, вмешательство и завершение дела (соответственно этому строится структура) [13].

Социальные услуги в Германии направлены на слабозащищенные в социальном плане целевые группы, в т. ч. дети и молодежь (развитие детских садов и мест досуга для молодежи), семьи с одним кормильцем (консультации или помощь по вопросам брака, семьи) [13].

Социальная поддержка семей с детьми в Бельгии основана на семейных пособиях (их размер зависит от профессионального статуса родителей, численности детей в семье, очередности рождения ребенка), льготах на транспорт и жилье, охране материнства и развитии детских учреждений [13].

Выше отмечалось, что одной из важнейших проблем современного общества по вопросам решения детско-подростковой безнадзорности выступает бедственное материальное положение семей с детьми. Ряд практических шагов в направлении решения данной проблемы предприняты в странах Центральной и Восточной Европы. Анализ и оценка их результатов могут быть полезными при разработке государственной политики в отношении семей с детьми в России.

В сфере государственной поддержки детей также заслуживает внимания опыт Венгрии и Чехии, где приняты и действуют новые законы, регулирующие помощь семьям с детьми. Поддержка семей с детьми осуществляется в разных видах и формах, основную ее часть составляют прямые денежные выплаты. Центральное место среди них занимают ежемесячные пособия на детей в виде надбавки к заработной плате, которые распространяются на детей и подростков до достижения ими трудоспособного возраста или получения образования. Другим важным видом прямых денежных выплат семье является пособие по уходу за малолетними детьми [45].

Реформирование систем помощи семьям, в первую очередь, связано с данными пособиями и направлено на то, чтобы сделать их более адресными. В Венгрии существуют два вида пособий на детей: по уходу за детьми до 3-х лет и на воспитание детей. Надбавка на детей к зарплате выплачивается только в тех случаях, когда в семье с одним или двумя детьми среднедушевой доход не превышает установленного минимума. Семьи с тремя и более детьми имеют право на пособие независимо от уровня доходов.

В Болгарии помимо прямых денежных выплат помощь семьям с детьми оказывается в так называемой натуральной форме (в виде дотаций государства детским дошкольным учреждениям, школьным буфетам и столовым, учреждениям культуры и отдыха для детей). Имеются непрямые виды помощи, выражающиеся в льготах на проезд, оплату жилья и коммунальных услуг, при выплате налогов [11].

Для организации всесторонней помощи несовершеннолетним в России и ее регионах создана система профилактики, способствующая предупреждению различных форм девиаций (особенно безнадзорности в детско-подростковой среде), включающая пути, способы их минимизации и возможности регулирования.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – система социальных, правовых, педагогических и иных мер, сосредоточенных на выявлении и устранении причин безнадзорности и осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении [35].

Профилактику безнадзорности можно рассматривать в традиционном плане, выделяя первичную, вторичную и третичную.

Первичная профилактика безнадзорности включает комплекс социальных, психологических, образовательных и воспитательных мероприятий, предупреждающих безнадзорность и беспризорность среди детей и подростков, их приобщение к употреблению спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ и к криминальной деятельности. Вторичная профилактика состоит из комплекса образовательных, воспитательных, социально-реабилитационных и медико-психологических мероприятий, предупреждающих рецидивные уходы из дома и образовательных учреждений, формирование бродяжничества и зависимости у несовершеннолетних, эпизодически употребляющих спиртные напитки, наркотические средства, психотропные и одурманивающие вещества, но не обнаруживающих признаков болезни, а также криминализацию детей. Под третичной профилактикой понимается комплекс социальных, образовательных и медико-психологических реабилитационных мероприятий, направленных на предотвращение у подростков рецидивов безнадзорности, беспризорности, бродяжничества и противоправной деятельности [10].

В зависимости от степени развития социальных отклонений используются меры по предупреждению, предотвращению или пресечению девиаций. Профилактическая деятельность, прежде всего, включает:

– профилактику в рамках системы мер, применяемых к подросткам группы риска: социальных, экономических, организационно-управленческих, психолого-педагогических, правовых, социально-медицинских, социокультурных, социотехнических;

– профилактику по объектам предупредительного воздействия: 1) общую – не имеющую точного «адреса» в виде конкретной личности или группы несовершеннолетних; 2) частную – направленную на предупреждение девиаций среди определенных групп или лиц [72].

В отечественной практике основное звено по решению вопросов детско-подростковой безнадзорности образуют специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (центры помощи семье и детям, социальные приюты, социально-реабилитационные центры, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей и др.). Основная цель их деятельности – социальная защита и поддержка нуждающихся в этом детей, их реабилитация и помощь в жизненном определении.

Кроме перечисленных учреждений, в работе также участвуют центры экстренной психологической помощи, центры психолого-педагогической и медико-социальной помощи, центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей (ЦВИНП), образовательные, медицинские и другие учреждения.

В целом работа перечисленных социальных служб и учреждений в значительной мере способствует принятию эффективных управленческих решений в сфере детской и подростковой безнадзорности.

Как показывают теоретические и практические исследования, в систему профилактики безнадзорности входят органы, службы и учреждения разной ведомственной подчиненности, и их деятельность направлена на реализацию основных положений государственной социальной политики, защиту прав и интересов несовершеннолетних. Е.И. Холостовой предложены ключевые элементы, составляющие модель системы профилактики детской и подростковой безнадзорности (рис. 1.1) [72].