Избирательное право

порядок выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов;

порядок проведения предвыборной агитации;

порядок финансирования выборов;

порядок организации голосования (в том числе порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок).

Большинство из этих элементов в силу различных причин (и в первую очередь в силу закрепленного в ст. 19 Конституции РФ равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства) закрепляются в федеральном законодательстве в качестве единых на всей территории страны и для выборов всех уровней. В узком смысле избирательная система – это порядок образования избирательных округов, порядок определения количества депутатов, избирающихся по каждому из них (округа одномандатные, многомандатные и т. п.), порядок производства голосования по спискам политических партий и избирательных объединений и др.

Необходимо обратить внимание, что понятие «избирательная система» нельзя свести к урегулированному правом порядку избрания органов публичной власти, поскольку это общественное явление охватывается понятием «избирательный процесс». Избирательную систему также нельзя понимать как совокупность норм, поскольку в таком случае ее невозможно будет отграничить от понятия «избирательное право». Мировой опыт указывает на существование и применение следующих избирательных систем: мажоритарная система относительного, абсолютного и квалифицированного большинства, система единственного непередаваемого голоса, кумулятивный вотум, система пропорционального представительства политических партий, «панаширование», система единственного передаваемого голоса, смешанные системы. В ряде исследований под избирательной системой понимают нормы избирательного закона, определяющие результаты избирательного процесса: избирательную формулу, структуру бюллетеня и организацию округов – то, что обеспечивает перевод голосов избирательного корпуса в парламентские мандаты, получаемые партиями и кандидатами. Наиболее полно классификация избирательных систем отражена в приведенной таблице.

Таблица

Классификация избирательных систем[25 - См.: Любарев А.Е. Конституционно-правовые основы многообразия избирательных систем в Российской Федерации. Дисс… канд. юрид. наук. 2004. С. 21.]

Первой избирательной системой была мажоритарная система. В ее основе лежит принцип большинства (от французского слова majorite – большинство): избранными считаются те кандидаты, которые получили установленное большинство голосов. Формально голосование проводится за конкретных кандидатов, а не за партии. На практике в странах с развитой партийной системой принадлежность кандидата определенной партии способна оказывать решающее воздействие на предпочтение избирателей. Мажоритарная избирательная система возникла еще до появления политических партий как альтернатива абсолютизма. Она наиболее проста и используется сегодня при формировании представительных учреждений всех уровней. Мажоритарная система относительного большинства требует собрать относительное или простое большинство голосов, т. е. число голосов больше, чем у оппонента.[26 - См.: Мясников А.П. Избирательная система как политико-правовой институт формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Дисс… канд. юрид. наук. Ростов– н/Д, 2005. С. 86.] Мажоритарная система относительного большинства – одна из наименее демократических. Единственным преимуществом рассматриваемой избирательной системы является проведение голосования в один тур.

Мажоритарная система абсолютного большинства – очевидно иная модель избирательной системы и, по сути, несколько демократичнее, чем избирательная система относительного большинства, при которой кандидату для избрания необходимо получить более половины голосов от общего числа (50 % + 1 голос). Это большинство может исчисляться от: 1) общего числа зарегистрированных избирателей; 2) общего числа поданных голосов; 3) общего числа поданных действительных голосов. При использовании этой системы обычно устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании. Он может составлять 25 %, 50 % и более. Так, на выборах в ГД ФС РФ до президентской реформы избирательного законодательства применялась смешанная избирательная система, заимствованная у Германии, когда одна половина депутатов Думы избиралась по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина – по пропорциональной системе по единому федеральному округу. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос он подает за конкретного кандидата в одномандатном округе, а второй – за ту или иную партию (избирательное объединение, избирательный блок). Каждое избирательное объединение выдвигает свой список кандидатов, который публикуется до выборов и регистрируется в Центральной избирательной комиссии. В первом случае избранным считается кандидат, получивший больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом по округу. Это избрание – персональное. При голосовании за список того или иного избирательного объединения каждое из них получит число мест в пропорции к собранным голосам, а кандидаты – депутатские мандаты, как правило, в порядке очередности в списке.

Достоинством этой системы при простоте определения результатов голосования является то, что избранный кандидат или список кандидатов будут представлять абсолютное большинство избирателей. Тем не менее сохраняется недостаток, присущий мажоритарной системе в целом, – голоса, поданные за других кандидатов, «пропадают». Кроме того, в большинстве случаев неизбежно проведение второго тура. В условиях многопартийности данная система не всегда результативна, поскольку непросто собрать сразу же, в первом туре, более половины голосов избирателей. Для устранения данного недостатка иногда применяется повторное голосование. Оно проводится во столько туров, сколько необходимо для того, чтобы кто-либо из кандидатов набрал абсолютное большинство голосов.

С другой стороны, пропорциональная система, по сути, в значительной степени компенсирует несправедливость мажоритарной избирательной системы. В основе пропорциональной системы было заложено соперничество списков различных политических партий вмногомандатных округах и установление определенной пропорции между количеством голосов избирателей, отданных за конкретную партию, и полученных ею мест в представительном округе, что позволяет свести до минимума потерю голосов избирателей и обеспечить более широкое представительство политических партий и объединений.

При пропорциональной системе выборов в парламент политические партии не связаны с необходимостью заключать предвыборные союзы и объединяться в крупные партии. В результате этого значительное количество партий получает представительство в парламенте, но ни одна из них, как правило, не имеет абсолютного большинства голосов в коллегиальных представительных органах власти, что в ряде стран необходимо для сформирования правительства. Вследствие межпартийных соглашений складывается неустойчивое большинство в парламенте, что способствует частому возникновению как парламентских, так и правительственных кризисов.

Недостатками пропорциональной избирательной системы являются: во-первых, ослабление личных связей избирателей и их избранников, персональной ответственности депутатов перед избирателями, во-вторых, данная избирательная система может привести к излишнему дроблению состава законодательного (представительного) органа, что негативно отражается на его работе.

Для реализации пропорциональной избирательной системы необходима многопартийная политическая система, при этом хотя бы из нескольких стабильных политических партий, в совокупности отражающих интересы различных социальных групп населения, не говоря уже о том, что программы этих партий должны быть известными и понятными избирателю, не упоминая о их социальной направленности. Только в этом случае избиратель получает возможность осознанно проголосовать за тот или иной партийный список.

Неоднократно в отечественной юридической науке высказывалось мнение, что мажоритарная и пропорциональная избирательные системы гармонично дополняют друг друга, недостатки одной системы нейтрализуются достоинствами другой, а вместе они способствуют наиболее эффективному и полному учету интересов всех избирателей.

До последнего времени ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не содержали каких либо ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных и местных выборов различных видов избирательных систем. Допускалась и признавалась правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных их вариантов.

К плюсам смешанной формы избирательной системы можно отнести отсутствие противопоставления одной модели избирательной системы другой. Сочетание двух моделей также взаимно позволяет снизить негативные последствия применения конкретной избирательной системы.

Конечно, порядок выборов ? состава депутатов ГД ФС РФ по партийным спискам весьма неоднозначно воспринимался в некоторых отечественных политических и научных кругах. Опять же обращалось внимание на то, что выборы по партийным спискам не дают прочных связей избранных таким образом депутатов с избирателями, более того, позволяют руководству партий за счет включения в партийные списки на выгодных позициях обеспечивать возможность быть избранными в Думу лиц приближенных, однако совершенно неизвестных избирателю и уж тем более несобирающихся отражать интересы избирателей в законодательном органе.

Определенная законодателем для выборов депутатов ГД ФС РФ избирательная система влияет не только на персональный и партийный его состав, но и на все стадии избирательного процесса, начиная с представления и регистрации партийных списков и заканчивая определением итогов голосования. Не только выборы, но и другие важные элементы политической жизни страны, а также регионов находятся под весьма сильным воздействием существующего выбора избирательной системы: развитие и функционирование многопартийной системы, осуществление законодательной власти, стабильность экономики, эффективная деятельность правительства.

Как справедливо отмечает А.В. Иванченко, серьезным недостатком российской практики применения пропорциональной избирательной системы является крайне низкий коэффициент представительности, т. е. процент голосов избирателей, который получают в совокупности списки кандидатов, допущенных к распределению мандатов. В первую очередь это означает, что значительная доля избирателей (до 40 %) оказывается вовсе не представленной в органе, который неслучайно носит название «представительный». Таким образом, оказывается нереализованным главное предназначение пропорциональной системы – отражать волю не только большинства, но и всех достаточно крупных слоев населения.[27 - См.: Иванченко А.В. Пропорционально-искаженная система // Независимая газета. 2005. 9 августа.]

Но стремительное развитие отечественной многопартийной системы, образование новых партий или партийных коалиций говорят о том, что будущее у пропорциональной системы выборов все-таки есть.

Глава 2

Место выборов в системе народовластия Российской Федерации

§ 1. Выборы в Российской Федерации

Конституция РФ закрепляет статус Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Определение Российской Федерации как демократического государства основывается прежде всего на признании народа в качестве единственного источника власти. В части 2 ст. 3 определяются две основные формы народовластия в Российской Федерации: реализация власти народом и ее осуществление через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В связи с этим различают представительную и непосредственную демократию в зависимости от формы волеизъявления народа.

Конституция РФ закрепляет единственным источником власти многонациональный народ России и, признавая за ним всю полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, где лидирующее положение занимает непосредственное волеизъявление народа (прямое правление), а высшим его проявлением являются референдум и свободные выборы. Сказанное позволяет судить об изменении в приоритете форм осуществления народом принадлежащей ему государственной власти в пользу непосредственной.

Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия, в то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов РФ требует образования постоянно действующих органов государственной власти. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в России.

Вряд ли можно согласиться с тем, что главный признак непосредственной демократии – это определенный результат, определенное влияние на государственно-правовую сферу, происшедшие в результате деятельности граждан, не являющихся профессиональными государственными служащими или же не избранных для выполнения государственных функций, т. е. не являющихся депутатами.

Современная практика предопределила новый признак непосредственной демократии, чрезвычайно актуальный ныне, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, а также регулятивную функцию в системе социального управления, сконструированную на принципах представительного правления и народного суверенитета.

Непосредственная демократия представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе принятия решений по определенным вопросам государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет, путем непосредственного властного волеизъявления, результат которого не нуждается в каком-либо утверждении для его всеобщего исполнения.

К формам прямого правления следует отнести: референдум, плебисцит, выборы, отзыв, общее собрание населения. Все они институциализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя государственной власти, выражают его суверенитет. Выделение этих форм прямого правления имеет объективный характер, они применимы в различных правовых системах.

В части 3 ст. 3 Конституции РФ референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов. Эту норму подтвердил и Федеральный закон об основных гарантиях, закрепив в преамбуле, что демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти.

Выборы представляют собой процедуру, посредством которой определенная группа людей выдвигает из своей среды одного или нескольких членов для выполнения каких-либо общественных функций. Особое место занимают политические выборы, в результате которых формируются органы государственной власти и управления. Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутивного признака наличие государственных органов, избираемых гражданами на определенный срок. Выборы не определяют характера общественного строя, но, являясь важной составной частью политической системы любого классового общества, связаны с формированием представительных (в широком смысле) учреждений. Только они были исключением и проводились в условиях восточно-европейского «реального социализма», предпочитавшего больше теоретизировать, чем применять реально прямое правление. Выборы проводились с большой помпезностью и носили формальный характер, так как были безальтернативными и кандидаты в депутаты проходили тщательную проверку и подготовку партаппаратом.

Под выборами в избирательном праве понимаются выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления: именно на выборах граждане реализуют конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление государственной и местной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми политическими интересами, формируемыми гражданским обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. В современных, демократически организованных государствах выборы – это принятие политико-правовых решений, причем субъектом является общество в лице его дееспособных граждан, а объектом – государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка или передача) законодательных и правительственных функций и полномочий.

Социальная ценность выборов состоит еще и в том, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти. Выборам посвящено большое количество научных изысканий, существует достаточно много определений данного понятия.

Остановимся на одном из них: под выборами понимается участие граждан в осуществлении государственной власти как непосредственным волеизъявлением по коренным вопросам общественной и государственной жизни при формировании представительных органов государственной власти, так и выделение из своей среды путем голосования представителей для выполнения в этих органах функций по осуществлению государственной власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах. Представляется, что данное определение наиболее полно охватывает понятие и сущность выборов.

Волеизъявление избирателей – синтез общенациональных или региональных (публичных и частных) и собственных интересов. Оно формируется на основании субъективного понимания сочетания этих интересов. Сюда входит и отношение к бывшему составу представительного органа, его политическому поведению и к модели политического поведения отдельных кандидатов и групп кандидатов в депутаты. Оказывает влияние и личное понимание каждым избирателем его места в обществе, характера соприкосновения с государством, личное представление каждого избирателя о политическом будущем государства и общества. Не остается без внимания отношение к личностям кандидатов и к их образу жизни. Разнородность и широта избирательного корпуса отражаются в системе представительного правления, так как воля и интересы народа посредством выборов опосредуются в воле и поведении народных представителей. Сама воля избирательного корпуса – единство разнообразных воль избирателей, достигаемое путем конкурентного согласия. Состав политического представительства, сформированного единством разнообразных воль избирателей, также отражает это разнообразие: в нем участвуют лица, представляющие различные интересы и выражающие различные мнения. Однако, будучи социально разнородной совокупностью людей, представительный орган выявляет единую консолидированную волю относительно управления общественными делами, так как, выражая различные интересы, парламентарии осуществляют тем самым и общий интерес, действуя в этом отношении как единое целое.

Выборность является фактором громадной практической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений и его жизненное значение, выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства. Кроме того, выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства независимое положение. В этом определении резюмированы исходные признаки и качества демократической публичной власти, основанной на выборных началах, т. е. правилах и процедурах, обеспечивающих политическую стабильность, юридическую преемственность и социальную легитимность представительных (исполнительных) институтов.

Термин «выборы» в российском избирательном законодательстве употребляется в различном контексте. Это обусловлено тем, что выборы растянуты во времени и включают различные стадии избирательного процесса, в совокупности и составляющие выборы в тот или иной орган. В понятие «выборы» включаются действия граждан, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов государственной власти на всех стадиях избирательного процесса (составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, проведение предвыборной агитации, голосование и подведение его итогов и некоторые другие). Особенностью этих действий является то, что они совершаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, любые избирательные действия, которые осуществляются не с целью избрать перечисленные выше органы власти и не в соответствии с указанными нормативными актами, не могут считаться выборами в Российской Федерации в смысле Федерального закона об основных гарантиях.

Выборы общественных органов, органов коммерческих организаций, иных органов и их должностных лиц, не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, не относятся к предмету регулирования избирательного законодательства.

Любое демократическое государство немыслимо без проведения выборов. Через выборы большинство граждан участвует в осуществлении государственной власти.

Выборы являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью государственных и муниципальных органов. Избрание депутатов и должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления рождает ответственность государственных и муниципальных органов перед населением. Именно таким образом выборы вносят коррективы в поведение высших институтов законодательной и исполнительной власти, всей системы представительного правления.

Таким образом, в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства, основанного на республиканской форме правления и разделении властей, институт выборов превращается в реальный механизм осуществления непосредственного народовластия, форму реализации политических интересов граждан, определения ими формы и содержания деятельности органов государственной власти. Вместе с тем переходное состояние российской государственности ослабляет формы обратной связи между выборными представителями народа и избирателями, зачастую выводя их из-под контроля последних.

§ 2. Референдум в Российской Федерации

Референдум в Российской Федерации представляет собой всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Проводится референдум на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан РФ при тайном голосовании.

В системе непосредственной демократии референдум занимает особое место, определяемое его характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. С точки зрения законодательной техники требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума – в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, т. е. формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования.