Актуальные проблемы пенсионной реформы

Источники: Форма 94-Собес. Обобщение государственной статистической отчетности в области пенсионного обеспечения за 2002 год // Пенсия. 2003. № 11; Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2003 г. / Пенсия. 2004. № 7; Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2004 г. // Пенсия. 2005. № 7; Отчет о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2005 г. // Пенсия. 2006. № 94; Итоги деятельности ПФР за 2006 год // Вестник Пенсионного фонда России. 2007. № 1.

К испытанному инструменту вновь вернулись в предвыборный 2007 г., увеличив базовую часть трудовой пенсии, установленную в законе о трудовых пенсиях, на 40 % (с 900 до 1260 руб.) в октябре и еще на 23,8 % (с 1260 до 1560 руб.) в декабре. Страховые части пенсии за этот же 2007 г. были проиндексированы единожды – на 9,2 % с 1 апреля. Политика опережающей индексации базовой части пенсии Правительством РФ в 2008–2009 гг. была продолжена, с тем чтобы довести ее размер до величины прожиточного минимума пенсионера.

Экономическая цена вопроса состоит в том, что подобная индексация приводит к увеличению обязательств пенсионной системы, которые в итоге не соотносятся с отчислениями работодателей и соответственно требуют увеличения доли бюджетного финансирования из доходов общего покрытия в пенсионной системе. Одновременно ускоренное повышение базовой части нарушает сложившийся баланс между страховой и базовой частями пенсии и, следовательно, работает против реализации страхового принципа в пенсионном обеспечении (табл. 2).

Таким образом, первые результаты функционирования новой системы относительно благоприятны для нынешних пенсионеров: удается повышать реальный уровень выплачиваемых пенсий, что сокращает риски бедности. В то же время разрыв между доходами работающего населения и пенсионеров увеличивается, при этом значительно возрастают обязательства пенсионной системы, которые не покрываются поступлениями ЕСН. Это создает значительные риски для пенсионной системы в будущем.

Задача пенсионной реформы заключается не только в улучшении положения тех, кто уже вышел на пенсию, но и в решении проблем будущих поколений пенсионеров. Ее главная новация – создание системы индивидуальных счетов для формирования условного «страхового» капитала и реального пенсионного капитала, которые в дальнейшем будут использоваться для расчета страховой и накопительной частей пенсии.

Итоги первых лет пенсионной реформы показывают, что накопительная составляющая пенсионной системы развивается медленнее и не совсем так, как виделось в 2001–2002 гг. Согласно отчетам об исполнении бюджетов ПФР за три года накопительной реформы объемы средств обязательных пенсионных накоплений выросли в 4,5 раза (табл. 3). Однако в отношении к ВВП удельный вес обязательных пенсионных накоплений до сих пор остается незначительным и далеким от тех величин, которые предсказывали перед запуском реформы: спустя шесть лет после ее начала пенсионные накопления не достигли и 1,5 % ВВП.

Таблица 3

Динамика средств обязательных пенсионных накоплений (по состоянию на 1 января каждого года)

Источники: Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 232-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2007 год» (принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 19 ноября 2008 г.); Федеральный закон от 3 апреля 2008 г. № 38-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год»; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 316-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2005 год»; Федеральный закон от 9 мая 2007 г. № 44-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2003 год».

Анализируя динамику темпов прироста пенсионных накоплений, нельзя не заметить, что начиная с 2004 г. наметилась тенденция к снижению данного показателя. Обвальное снижение темпов прироста пенсионных накоплений в 2005 г. было вызвано двумя причинами: снижением базовой ставки ЕСН и тем, что с 2005 г. из числа участников накопительной составляющей исключили мужчин, родившихся в 1953–1966 гг., и женщин 1957–1966 гг. рождения. В общем числе занятых, родившихся в 1953 г. (мужчины) и в 1957 г. (женщины) и моложе, доля этой средней возрастной когорты составляла в 2004 г. порядка 46 %.

Последнее изменение имело два негативных последствия, лежащих за пределами финансовой сферы. Первое – населению, включенному в пенсионную систему, был послан сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры». Второе – из накопительной системы были исключены возрастные группы с наиболее высокими уровнями занятости, относительно высокими заработками и уже думающие о пенсии. По данным РМЭЗ, в молодой возрастной когорте (1967 г. рождения и моложе) не задумывались о том, на что они будут жить на пенсии, 42,4 % опрошенных в 2003 г. и 31,9 % – в 2004 г., тогда как в средней когорте таких оказалось всего 3,1 и 1,2 % опрошенных в 2003 и 2004 гг. соответственно. Приближение пенсионного возраста заставляет людей более сознательно относиться к будущей пенсии, в том числе активнее решать вопрос о том, где хранить пенсионные накопления. Молодые люди, возможно более сведущие в финансовых операциях, имеют тем не менее меньше стимулов к тому, чтобы тратить время на выбор управляющей компании или НПФ.

Одна из причин данного изменения может состоять в том, что в рассматриваемый период у государства не сформировалось видение того, куда именно следует направлять средства пенсионных накоплений: инвестировать ли данные средства внутри страны или же за рубежом, какое сочетание риска и доходности и на каком временном интервале предпочтительнее для сохранения и приумножения пенсионных накоплений. Именно поэтому в 2005–2007 гг. правительство не столько поддерживало развитие накопительной пенсионной системы, сколько жертвовало развитием пенсионной системы в пользу других, более важных на данный момент интересов, например снижения налогового бремени или повышения размеров нынешних пенсий. Поэтому же, видимо, не была проведена масштабная информационная кампания по разъяснению положений реформы и особенностей функционирования ее накопительной части для населения. Спустя пять лет после начала реформы о ее содержании знал лишь каждый пятый представитель самого молодого, т. е. участвующего в накопительной реформе, поколения – тех, кто в 2007 г. не перешагнул 40-летний рубеж[2 - Оценки на основе данных о возрастном распределении занятых (Труд и занятость в России. 2005: Стат. сб. М.: Росстат, 2006. С. 58).]. Одним из последствий данной неосведомленности граждан о пенсионной реформе является то, что абсолютное большинство обязательных пенсионных накоплений размещено в государственной управляющей компании.

Население не было подготовлено к проведению пенсионной реформы. Отбор управляющих компаний произошел незадолго до того, как люди должны были принять решение о выборе доверительного управляющего. Но важнее другое: неясно было, по каким критериям осуществлять этот выбор. В связи с этим неудивительно, что доля выбравших частные УК в 2003 г. оказалась мизерной – порядка 2 %[3 - Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2003 г. № 540 «Об утверждении инвестиционной декларации Внешэкономбанка о доверительном управлении средствами пенсионных накоплений».]. В результате рынок обязательных пенсионных накоплений отличается высокой степенью концентрации. В 2005 г. на долю государственной УК (ВЭБ) приходилось 95,9 % стоимости всех чистых активов (СЧА), в которые вложены пенсионные накопления, на долю частных управляющих компаний – 3,0 % СЧА, на долю НПФ – 1,1 % СЧА. Индекс Герфиндаля, рассчитанный для всего рынка, составляет 0,909. Несмотря на то что доля НПФ в этом сегменте рынка постепенно растет, происходит это очень медленно.

Реальное инвестирование средств пенсионных накоплений по-прежнему осуществляется преимущественно в государственные ценные бумаги. Поскольку в государственной УК по определению находятся деньги наиболее консервативной части населения, разрешенными направлениями инвестирования для нее до сих пор выступали государственные рублевые долговые инструменты и суверенные еврооблигации РФ, ипотечные ценные бумаги, имеющие гарантии Российской Федерации, и средства в рублях и иностранной валюте на счетах в кредитных организациях. В результате до сих пор подавляющее большинство средств обязательных пенсионных накоплений инвестируется в государственные ценные бумаги (табл. 4).

Таблица 4

Сопоставление динамики инвестирования средств пенсионных накоплений Внешэкономбанком с динамикой государственного внутреннего долга Российской Федерации, на конец года[4 - * В отсутствие информации о стоимости облигаций внешних облигационных займов РФ, в которые Внешэкономбанком инвестированы средства пенсионных накоплений в 2007 г., было сделано предположение о том, что доля данных ценных бумаг в инвестиционном портфеле не изменилась по сравнению с уровнем 2006 г.]

Источники: Минфин России, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», расчеты ИЭПП.

Из представленных в табл. 4 данных видно, что более 80 % средств пенсионных накоплений инвестировались в 2004–2007 гг. в государственные ценные бумаги (оставшаяся доля активов, в которые инвестированы средства пенсионных накоплений, приходится на денежные средства на счетах Банка России и коммерческих банков, а также на дебиторскую задолженность Минфина России по процентному (купонному) доходу по облигациям). За рассматриваемый период от 40 до 80 % всех выпускаемых государственных ценных бумаг РФ (за исключением облигаций внешних облигационных займов РФ) приобреталась Внешэкономбанком для инвестирования средств пенсионных накоплений. Значительная доля денежных средств на счетах Банка России и коммерческих банков в структуре активов, в которые инвестированы средства пенсионных накоплений, также характеризует острую нехватку инструментов для инвестирования пенсий «молчунов» – граждан, не выбравших управляющую компанию для инвестирования накопительной части своих пенсий (рис. 1).

Представленные на рисунке данные позволяют сделать вывод о том, что объем рынка государственных ценных бумаг был явно недостаточен для размещения столь значительной доли пенсионных накоплений. В результате за рассматриваемый период от 5 до 23 % пенсионных накоплений инвестировались в денежные средства на счетах Банка России и коммерческих банков. Номинальная доходность по данным инструментам инвестирования незначительна, а реальная доходность отрицательна (по модулю почти равна уровню инфляции).

Рис. 1.Динамика пенсионных накоплений, инвестированных Внешэкономбанком в денежные средства на счетах Банка России и коммерческих банков в 2004–2007 гг.

В докризисный период возникла опасная взаимная зависимость между внутренним долгом и пенсионными накоплениями. Государство выпускало долговые инструменты не для финансирования дефицита бюджета, а чтобы создать инструменты для инвестирования пенсионных накоплений. В таких случаях у государства неизбежно возникает конфликт целей. Как заемщик оно заинтересовано занять средства как можно дешевле. При этом для обеспечения социальной стабильности доходность по данным долговым инструментам должна быть как минимум не ниже уровня инфляции. В настоящее время государство явно предпочло более дешевые заимствования обеспечению доходности пенсионных накоплений (табл. 5).

Как видно из представленных в табл. 5 данных, за весь рассматриваемый период доходность инвестирования ВЭБ средств пенсионных накоплений была ниже уровня инфляции, то есть происходило обесценение пенсионных накоплений в реальном выражении (исключением стал лишь 2005 г.).

Таблица 5

Доходность инвестирования Внешэкономбанком средств пенсионных накоплений в 2004–2008 гг.

Источник: Росстат, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Ситуация, когда средства пенсионных накоплений инвестируются преимущественно в государственные ценные бумаги, опасна не только для сохранения величины пенсионных накоплений в реальном выражении, но и для стабильности государственных финансов. Грамотная организация системы пенсионных накоплений подразумевает определенную синхронизацию экономического цикла и пенсионных накоплений. При ускорении экономического роста, в том числе и в силу благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, быстрый рост заработной платы работников должен приводить к ускоренному росту пенсионных накоплений, тогда как во время экономического кризиса темпы их роста могут снижаться. Если государственные заимствования тесно связаны с необходимостью размещения пенсионных накоплений, это может приводить к проциклической финансовой политике: при экономическом росте государство увеличивает внутренние заимствования с целью разместить увеличившиеся пенсионные накопления. В результате формируется своеобразная долговая пирамида, которая в любом случае поддерживается за счет будущих пенсионных выплат: либо государство получает дешевые заемные средства за счет обесценения пенсионных накоплений, либо оно окажется неспособным выполнять свои долговые обязательства перед пенсионной системой. Слишком сильная зависимость пенсионной системы от федерального бюджета в конечном счете несет риски и для государства, и для пенсионеров. Сопоставив данные, приведенные в табл. 3 и 4, можно сделать вывод о том, что даже более чем скромный вес пенсионных накоплений в ВВП в настоящее время оказывается непомерно тяжелым для финансовой системы России.

Ограниченный набор инструментов, в которые инвестируются средства обязательных пенсионных накоплений, стал причиной весьма средних, если не сказать неудовлетворительных, результатов финансовой деятельности управляющих компаний в 2004–2007 гг. (табл. 6).

Таблица 6

Реальная доходность пенсионных накоплений, %

Источник: Росстат, http://www.investfunds.ru/ (http://www.investfunds.ru/), расчеты ИЭПП.

Таким образом, в рамках российской пенсионной реформы создание обязательных накоплений на основе индивидуальных счетов не обеспечивает перехода к полноценной накопительной системе пенсионного обеспечения. Государство в новой пенсионной системе устанавливает правила игры, принимая законы и подзаконные акты, регулирующие правоотношения в пенсионной сфере; является страхователем для некоторых категорий занятых (государственные предприятия и организации); осуществляет сбор части ЕСН (в лице Федеральной налоговой службы РФ); выступает собственником средств обязательных пенсионных накоплений (федеральный бюджет), управляющим большей части средств обязательных пенсионных накоплений (в лице государственной УК – ВЭБ), источником финансирования части пенсий (федеральный бюджет) и гарантом выплаты пенсий (через институт субсидиарной ответственности). По сути, мы имеем дело с видоизмененной государственной распределительной системой. В связи с этим остается открытым вопрос о том, стоит ли такой результат тех административных усилий, транзакционных издержек и роста социального напряжения, которые были потрачены на старт пенсионной реформы.

Как уже отмечалось, полноправные, а с 2005 г. и единственные участники накопительной системы – лица 1967 г. рождения и младше. В отношении этой категории населения от реформы ожидали, что введение индивидуальных счетов приведет к повышению их трудовой активности, легализации рынка труда и заработной платы, росту индивидуальной ответственности за свое пенсионное будущее. Этого пока не произошло. Рынок труда отреагировал незначительной реструктуризацией, которая в большей степени может быть отнесена на счет налоговой, а не пенсионной реформы.

Причины этого, на наш взгляд, связаны с тем, что положительный эффект от пенсионной реформы может быть достигнут лишь при наличии определенных условий в ее проведении, включая:

• расширение возможностей инвестирования средств в стабильные и доходные в долгосрочном периоде инструменты;

• увеличение доли накопительной составляющей в отчислениях на обязательное пенсионное страхование;

• более эффективное информирование населения о содержании пенсионной реформы и формате участия в ней трудоспособного населения;

• повышение финансовой грамотности населения, участвующего в накопительной пенсионной реформе;

• повышение заинтересованности участия высокодоходных групп в накопительной реформе, например посредством установления определенной доли заработка (до некоторого потолка), которая может освобождаться от налогообложения в случае направления его на цели добровольного накопительного пенсионного обеспечения;

• стабильность законодательства и правил участия в накопительной системе всех ее участников.

Когда в экономической теории моделируется трудовое и пенсионное поведение населения в разных вариантах пенсионной системы, предполагается, что население, с одной стороны, хорошо знает нормы пенсионного обеспечения и формулы расчета своих пенсий, а с другой – верит в то, что правила игры не изменятся в момент выхода на пенсию. Ни то ни другое предположение пока не выполняются.

Интегральная цель реформы – выработка механизмов обеспечения финансовой устойчивости национальной пенсионной системы. Однако средств, поступающих в пенсионную систему от работодателей, недостаточно для выплаты пенсий нынешним пенсионерам. И в других макроэкономических условиях (при отсутствии значительных резервов федерального бюджета) подобная ситуация привела бы к появлению задолженности по выплате пенсий.

Само по себе существование текущего дефицита пенсионной системы в период проведения накопительной реформы не является неожиданностью. Отвлечение части ресурсов работающего населения на формирование накопительной части пенсии при необходимости выплачивать пенсии современным поколениям пенсионеров в стране с практически всеобщим охватом пенсионной системой неизбежно должно было привести к недостатку текущих доходов пенсионной системы для покрытия всех ее обязательств. Как правило, в странах, проводящих пенсионные реформы, доходы, выпадающие из-за введения накопительной компоненты, компенсируются за счет привлечения дополнительных средств из внешних источников, в качестве которых чаще всего выступают доходы от приватизации[5 - См.:Хольцман Р., Хинц Р. и др. Обеспеченная старость в XXI веке: Пенсионные системы и реформы в международной перспективе. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. 2005.]. Однако в российском пенсионном пакете механизм такой компенсации отсутствовал.

Расчеты показывают высокую вероятность хронического дефицита ПФР в средне- и долгосрочной перспективе при различных экономических сценариях (подробнее см. ниже). Тем самым на данный момент можно утверждать, что реформа не смогла обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость новой пенсионной системы.

Таким образом, реформа не смогла решить основные проблемы, которые стояли и стоят перед пенсионной системой (табл. 7). Очевидно, что в перспективе эти проблемы будут только нарастать. Обострившиеся в начале 2007–2009 гг. дискуссии вокруг вопроса о дефиците ПФР и «неработоспособности» накопительного компонента равносильны признанию неуспеха пенсионной реформы.

Таблица 7

Соответствие результатов пенсионной реформы ее целям

1.1.2. Особенности планируемой пенсионной реформы 2010 года

Первого октября 2008 г. на заседании Правительства РФ было принято решение провести в 2010–2011 гг. масштабную реформу единого социального налога (ЕСН).

В 2009 г. основные решения по пенсионной реформе получили свое законодательное оформление в виде следующих нормативноправовых актов:

• Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования”»;