Участие государства в гражданско-правовых отношениях

С. Н. Братусь в свое время писал, что причиной функционирования государственных органов в виде юридических лиц является то, что «хотя государство как целое и является хозяйствующим субъектом, процесс производства и распределения общественного продукта проходит через известные ступени, опосредован деятельностью государственных органов».[78 - Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 111–112.] Правда, под словосочетанием «государственные органы» ученый имел в виду бюджетные учреждения и государственные (хозрасчетные) предприятия, обоснованно и пророчески считая при этом, что признание государственных предприятий юридическими лицами является «важнейшим условием и формой правовой устойчивости хозяйственного расчета», а учреждениям предоставлена известная мера самостоятельности в имущественных отношениях.[79 - Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 124.]

А. Головизнин подчеркивает, что наделение государственных (муниципальных) органов правами юридических лиц связано с проводимой государством политикой по организации системы органов государственной (в большей части исполнительной) власти, с децентрализацией, ослаблением контроля за их деятельностью (включая расходование бюджетных средств), с самостоятельной организацией деятельности территориальных образований (комитетов, служб и т. д.).[80 - См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 63.]

В административно-правовой и цивилистической науке считается, что министерства, государственные комитеты, инспекции, агентства, администрации и некоторые органы исполнительной власти, ряд судебных органов являются юридическими лицами.[81 - Подробнее см.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М., 2003. С. 282; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 132.]

Такое мнение подтверждается действующим в настоящее время административным законодательством. Так, например, если проанализировать положения о министерствах, как федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих функции в различных отраслях нашего народного хозяйства, утвержденные соответствующими постановлениями Правительства РФ, то все федеральные министерства признаны юридическими лицами, правда, без указания конкретной организационно-правовой формы юридического лица.[82 - См., например: п. 8 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации от 1 декабря 2004 г.; п. 12 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.; п.12 Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации от 27 августа 2004 г.; п. 12 Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации от 10 сентября 2004 г.]

Отдельные юристы считают, что многие органы публичного образования, в том числе и министерства, являются юридическими лицами в организационно-правовой форме государственных учреждений (ст. 120, 124–125, 296, 298 ГК)[83 - См., например: Грось Л. А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях – правовых и процессуальных // Журнал российского права. 1999. № 3. С. 30; Матанцев И. В. Гражданско-правовые аспекты управления местной (муниципальной) казной // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Публичное и частное право: проблема развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики», 23–24 апреля 1998 г. Екатеринбург, 1999. С. 190; Кашковский О. Виды предпринимательской деятельности некоммерческих организацийи ее ограничения // ЭЖ-Юрист. 2000. № 20. С. 2; Комягин Д. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // ЭЖ-Юрист. 2000. № 10. С. 8; Гражданское право. Учебник для вузов. Ч.1 / Под ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М., 1998. С. 141.].

Наделение государственных органов, включая органы исполнительной власти, признаками юридического лица является, на наш взгляд, положительным моментом, позволяющим другим участникам имущественного оборота рассчитывать на наличие у государственных органов – юридических лиц обособленного имущества и самостоятельной, вплоть до применения субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), гражданско-правовой ответственности в установленном законом порядке. Указание на министерство как на юридическое лицо свидетельствует о том, что последнее наделяется на основе ограниченного вещного права имуществом (бюджетными средствами), необходимыми для участия в гражданско-правовых отношениях как от имени государства, так и от своего имени (в целях создания в последнем случае материальных условий для своей жизнедеятельности (для приобретения мебели, оргтехники, оплаты услуг за отопление, освещение, водоснабжение и пр.). Наделение федеральных органов исполнительной власти на нормативно-правовой основе признаками юридического лица подчеркивает способность этого федерального органа (помимо исполнения своих публичных функций, не связанных с имущественными отношениями) вступать в гражданско-правовые отношения с позиций обычного юридического лица, но с учетом особенностей публично-правового положения этого государственного органа и его компетенции, с целью осуществления своих властных функций, связанных с имущественными отношениями, требующих гражданско-правового участия на паритетных (равных) условиях.

К примеру, в разделе «Полномочия» Положения о Министерстве финансов РФ говорится, что указанное Министерство заключает от имени Российской Федерации договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоры обеспечения регрессных требований гаранта, управляет в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации, выполняет функции эмитента государственных ценных бумаг, обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита бюджетных средств, управляет средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации, проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд, вправе управлять государственным имуществом в случаях, предусмотренных Указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. В обсуждаемом Положении подчеркнуто, что министр управляет имуществом, закрепленным за Министерством на праве оперативного управления (п. 7 раздела «Полномочия»).

Правовой статус федерального органа исполнительной власти как юридического лица не является излишним (а наоборот, особенно необходимым) при осуществлении этим органом имущественных прав Российской Федерации от имени Федерации по специальному поручению в рамках п. 3 ст. 125 ГК. По нашему мнению, названный пункт предполагается законодателем для случаев непосредственного участия государства (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) в гражданском обороте с помощью уполномоченных на то органов (юридических, физических лиц), когда публично-правовое образование (в силу федерального закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативного акта субъекта РФ или муниципального образования) прибегает к помощи того или иного государственного (муниципального) органа, юридического лица или граждан. Как совершенно справедливо замечает А. А. Иванов, в этом случае мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК, причем от этого вида представительства следует отличать представительство интересов государства в классическом смысле, предполагающее выдачу доверенности, например, в случае ведения дел от имени Правительства РФ в судах.[84 - См.: Гражданское право. Учебник. Ч.1.3-е изд./Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 185.] Участие поверенного (государственного (муниципального) органа) в качестве юридического лица по поручению публично-правового образования также способствует упрочению имущественного оборота в стране, конкретизирует правовой статус поверенного лица как исполнителя воли публично-правового образования по вопросам гражданско-правовых отношений, включая вопросы ответственности, возмещения расходов, связанных с исполнением поручения в силу закона.

Придание публично-правовым образованиям признаков юридического лица при их участии в гражданско-правовых отношениях еще раз подтверждает точку зрения ученых, отстаивающих позицию взаимного проникновения, взаимодействия норм публичного и частного права. В исследуемой ситуации нормы частного (гражданского) права, определяющие участие юридических лиц, проникают в отношения с участием публичных субъектов конституционного, административного, муниципального права с целью цивилизованного участия последних в имущественном обороте. Использование таким образом достижений гражданского права в отношении публично-правовых образований свидетельствует о стремлении законодателя упрочить существующий правопорядок на пути к правовому государству, о все большем возвышении человеческой личности, участвующей в имущественных отношениях на равных условиях с государством, об усилении защиты ее законных права и интересов, на что пророчески указывал и о чем мечтал великий российский цивилист И. А. Покровский.[85 - См.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права (Классика российской цивилистики). М., 1998. С. 106, 120, 223.]

Если проанализировать п. 3 ст. 125 ГК, то можно сделать однозначный вывод о том, что публично-правовое образование может поручить приобретать и осуществлять имущественные (неимущественные) права публичного образования в сфере гражданско-правовых отношений не только своим органам, но и иным субъектам, в том числе иным юридическим лицам, а также гражданам. Получается, что законодатель сознательно допускает существование государственных органов на правах юридического лица и государственных органов, не имеющих такого статуса.

Помимо федеральных министерств Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. № 649) появились (вместо ведомств и комитетов) такие федеральные органы исполнительной власти, как федеральные службы и федеральные агентства. Федеральные службы призваны осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Такого рода органы федеральной исполнительной власти не вправе заниматься управлением государственным имуществом и оказанием платных услуг (п. 4 Указа). Таким образом, анализ правового положения (полномочий) федеральных агентств показывает, что в компетенцию последних не входит участие от имени государства в гражданско-правовых отношениях, а следовательно, и нет необходимости в признании их юридическими лицами. Однако п. 7 названного Указа Президента РФ уточняет, что «ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления». Получается, что в целях управления имуществом, закрепленным за федеральным органом исполнительной власти на праве оперативного управления для решения, например, собственных имущественных потребностей (приобретение мебели, оргтехники, оплата за энерговодоснабжение и т. п.), федеральные службы (агентства) «обречены» быть юридическими лицами в виде государственных учреждений.

Федеральные агентства предназначены для осуществления в установленной сфере деятельности функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительной функции, за исключением функций по контролю и надзору.

При этом следует заметить, что под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, включая имущество федеральных государственных унитарных и казенных предприятий, государственных учреждений, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Оказание государственных услуг означает предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.[86 - См. п. 2 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. № 649).]

Исходя из перечисленных вопросов компетенции федеральных агентств, можно также сделать вывод о функционировании этих агентств на правах юридического лица – государственного учреждения.

Так, во исполнение комментируемого Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Правительство РФ наделило Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом функциями по управлению федеральным имуществом (в том числе в области земельных отношений), правоприменительными функциями в сфере имущественных отношений и функциями по оказанию государственных услуг.[87 - См. постановление Правительства РФ «Вопросы Федерального агентствапо управлению федеральным имуществом» от 8 апреля 2004 г. № 200, а также Положение «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом», утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691.] По существу, вышеназванному агентству переданы многие функции (полномочия) бывшего Министерства государственного имущества РФ. К компетенции Агентства по управлению федеральным имуществом относятся, в частности, такие вопросы, как: осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) хозяйственных обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, не используемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; разграничение государственной и муниципальной собственности, включая собственность на землю; осуществление полномочий собственника имущества должника – федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства; защита интересов и иных прав и законных интересов России при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории России и за рубежом.

На федеральные агентства по атомной энергии, по здравоохранению и социальному развитию, по культуре и кинематографии, по науке, по недропользованию, по образованию, по промышленности, по печати и массовым коммуникациям, по рыболовству, по сельскому хозяйству и др. были возложены функции по управлению имуществом некоторых упраздненных министерств РФ (п. 13 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649). Иными словами, появившиеся федеральные агентства стали выполнять отдельные функции прежних министерств, в частности, функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг, вследствие чего они выступают в роли юридических лиц.

Так, например, постановлением Правительства РФ «Вопросы Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» от 8 апреля 2004 г. № 196 на одноименное Агентство возложены обязанности по осуществлению полномочий собственника в отношении имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, включая имущество, переданное федеральным государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям, подведомственным Агентству (п. 3).

В своих предложениях к типовым схемам положений о Федеральном агентстве и Федеральной службе ведущие ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ обосновали правило о том, что эти виды федеральных органов исполнительной власти являются юридическими лицами.[88 - См.: Журнал российского права. 2004. № 10. С. 141, 149.]

Если проанализировать все действующие в настоящее время правительственные положения о конкретных федеральных службах и агентствах, то можно сделать однозначный вывод о том, что все указанные виды федеральных органов исполнительной власти признаны в положениях о них юридическими лицами.[89 - См., например: Положение «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» от 27 ноября 2004 г.; Положение «О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» от 16 июня 2004 г.; Положение «О Федеральной службе по труду и занятости» от 30 июня 2004 г.] Иными словами, законодатель набирает темпы в нормативно-правовом признании федеральных органов исполнительной власти юридическими лицами с приданием этим органам действительного статуса юридических лиц для участия в гражданско-правовых отношениях.

Вопрос о правовом статусе Центрального банка России (в дальнейшем – Банк России) остается по-прежнему дискуссионным. Одни исследователи определяют его как унитарное предприятие,[90 - См.: Ефимова Л. Г. Особенности правового положения Центрального банка РФ // Правовое регулирование банковской деятельности. М., 1997. С. 20–74.] другие – как учреждение,[91 - См.: Гейвандов А. Я. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функция, полномочия. М., 1997. С. 17–26.] третьи – как федеральный орган исполнительной власти,[92 - См.: Павлодский Е. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. № 6.] четвертые – как государственный орган, не включенный в систему исполнительной власти,[93 - Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. К вопросу о статусе Банка России. Деньги и кредит. 1998. № 9.] пятые – как государственную корпорацию,[94 - См.: Минин В. С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка РФ // Деньги и кредит. 1999. № 11; Игнатьева С. К вопросу о правовом статусе Банка России // Хозяйство и право. 2004. № 7.] шестые – как федеральную экономическую службу.[95 - См.: Рассказова Н. Ю. Источники гражданско-правового регулирования банковской деятельности // Кодекс-инфо. 2000. № 11.]

Согласно ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями)[96 - СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.] Центральный банк России является юридическим лицом. Как видно из содержания закона о Банке России, в компетенцию этого Банка входят публично-правовые и гражданско-правовые полномочия. К первым относятся, в частности: издание нормативных правовых актов, валютное регулирование и валютный контроль, регулирование и лицензирование банковской деятельности, банковский надзор. В ст. 4 Закона указано, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, правила проведения банковских операций, принимает решения о государственной регистрации кредитных организаций, выдает им лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие, отзывает их, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, регистрирует эмиссию ценных бумаг, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, юридическими и физическими лицами, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы страны. Взаимоотношения между Банком России и коммерческими банками при реализации этих полномочий строятся на основе власти и подчинения. Как отражено в ст. 7 Закона о Банке России, последний издает по вопросам своей компетенции нормативные акты в виде указаний, положений и инструкций, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Иными словами, при реализации первого рода полномочий Банк России можно рассматривать как обычный федеральный орган исполнительной власти, наделенной специальной компетенцией в сфере правового регулирования банковской деятельности.

Вместе с тем Банк России непосредственно занимается экономической (банковско-финансовой) деятельностью и с этой точки зрения может быть субъектом гражданского права, например в виде государственной (публичной) корпорации.[97 - См., например: Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основыипути совершенствования. М.,2001.С.227.] Так, в соответствии со ст. 4 Закона о Банке России последний монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, является кредитором для кредитных организаций, осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней, управление золотовалютными резервами Банка России, осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения банковских функций, осуществляет выплаты по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц.

Юридическим лицом в виде государственной корпорации являлось до последнего времени[98 - До отмены Федерального закона «О реструктуризации кредитных отношений» от 8 июля 1999 г.] Агентство по реструктуризации кредитных организаций (в дальнейшем – Агентство), созданное на основе Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» от 8 июля 1999 г. вследствие преобразования ОАО небанковской кредитной организации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций»[99 - СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.] в Агентство. Агентство органически сочетало в себе управленческие (государственные) и хозяйственные функции, направленные на реструктуризацию управляемых этим Агентством кредитных организаций, т. е. на принятие к последним мер с целью преодоления их финансовой неустойчивости, восстановления платежеспособности, осуществления процедур ликвидации кредитных организаций в установленном законом порядке. Так, согласно ст. 29 вышеназванного Закона, Агентство наделялось следующими публичными (властными) функциями: 1) принятие под свое управление кредитных организаций; 2) участие в формировании органов управления таких кредитных организаций; 3) осуществление мероприятий по реструктуризации таких организаций; 4) создание организаций, необходимых для осуществления задач и функций агентства; 5) взаимодействие с Правительством РФ и Банком России по осуществлению реструктуризационных мероприятий. Агентство было вправе принять решение о переходе кредитной организации под управление Агентства, о ее реорганизации, об уменьшении уставного капитала такой кредитной организации (ст. 10, 14 Закона).

По мнению Н. Г. Маркаловой, несмотря на указанные в Законе публичные цели деятельности Агентства, последнее не является органом публичной власти, так как для принятия мер антикризисного характера агентство должно быть полноправным участником имущественного оборота, субъектом частного права.[100 - Подробнее см.: Маркалова Н. Г. Публичные аспекты деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций в рамках полномочий, определенных законом // Вестник ВАС РФ. 2001. № 9. С. 94.] Представляется, что такое мнение, вернее, такое обоснование своего мнения, не совсем справедливо, так как орган публичной власти, может, как мы убедились благодаря ст. 125 ГК, выполнять хозяйственные (гражданско-правовые) функции и для этого не обязательно быть «чистым» государственным органом или только хозяйственным субъектом частного права. Гражданский кодекс позволяет в отдельных случаях (ст. 125) совмещать в одном органе публичные (государственные) и хозяйственные функции. Изложенные выше функции (полномочия) Агентства являются, по существу, государственными, исполнительными функциями, наделенными государством в силу закона для выполнения определенных публичных (властных) действий.

В целях проведения реструктуризационных мероприятий Агентство предоставляло кредиты управляемым кредитным организациям, открывало и вело их банковские счета, осуществляло расчеты по поручению кредитных организаций, инкассацию векселей, платежных и расчетных документов, куплю-продажу облигаций, передавало в качестве обеспечения сберегательные и депозитные сертификаты, чеки, иные ценные бумаги, финансировало под уступку прав требований, выдавало поручительства, банковские гарантии, векселя, выпускало облигации под гарантии Правительства РФ, предоставляло займы, размещало депозиты, временно свободные денежные средства, совершало иные операции и сделки в соответствии с упомянутым Законом (ст. 32 Закона). Как хозяйствующий субъект Агентство могло заниматься предпринимательской деятельностью (правда, не противоречащей ее основной деятельности), и в то же время не могло заниматься торговой деятельностью (за исключением купли-продажи активов кредитной организации) и производственной, страховой деятельностью (п. 3 ст. 32 Закона).[101 - Подробнее см.: Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6. С. 35–41.] Попутно следует заметить, что Конституционный Суд РФ, рассматривая дело о проверке конституционности отдельных положений некоторых статей Федерального закона «О реструктуризации кредитных учреждений», сделал вывод о том, что Агентство не относится к органам государственной власти (признав такой статус за Банком России).[102 - СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3058.]

Согласно ст. 4, 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями) законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительной орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица.

В муниципальном российском законодательстве муниципальные органы зачастую называются юридическими лицами или органами с правами юридического лица, органами на праве юридического лица, органами, обладающими (пользующимися) правами юридического лица, и т. п. Например, согласно ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

По мнению С. А. Зинченко и В. А. Лапач, недопустимо закрепление в разных нормативных актах модели юридического лица с различным правовым смыслом, в частности, наделение какого-либо субъекта правами юридического лица и одновременное непризнание его юридическим лицом. Нормативное решение должно быть однозначным: субъект является или не является юридическим лицом. И если в каком-либо подзаконном акте указано, что субъект наделяется правами юридического лица, это должно означать лишь одно – он признается в гражданском обороте юридическим лицом.[103 - См.: Зинченко С. А., Лапач В. А. Субъект предпринимательства как юридическое лицо. Государство и право. 1995. № 7. С. 59.]

Представляется, что словосочетания «обладает правами юридического лица», «с правами юридического лица», «на праве юридического лица» еще не означают, что государственный (муниципальный) орган, наделенный такими словами, является обычным для гражданского законодательства юридическим лицом. К примеру, в своем информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/0П-210 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике» Высший Арбитражный Суд РФ указал, что «наделение правами юридического лица не означает создание юридического лица».[104 - Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по гражданским делам. М., 1999.] На наш взгляд, применение законодателем словосочетаний типа «на праве юридического лица» и т. п. объясняется его желанием подчеркнуть то немаловажное обстоятельство, что публично-правовой орган, обладающий властными функциями, действует в качестве юридического лица при осуществлении не всех видов публичной деятельности, предусмотренных его компетенцией, а лишь при выполнении функций, связанных с участием в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1–2 ст. 125 ГК.

С. Н. Братусь обоснованно отмечал, что «признание какого-либо общественного образования юридической личностью зависит не от того, будет ли оно официально названо юридическим лицом, а от того, обладает ли оно свойствами, которые в своей совокупности делают его самостоятельным участником гражданских правоотношений, т. е. юридическим лицом».[105 - Братусь С. Н. Юридические лицавсоветском гражданском праве. М., 1947.С.143.]

В ст. 41 «Органы местного самоуправления как юридические лица» нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), вступающего в действие с 1 января 2006 г., говорится, что «органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организации данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. “О некоммерческих организациях” применительно к учреждениям» (п. 2 ст. 41).

Как видно из содержания этой статьи, законодатель сделал решительные шаги по пути признания органов местного самоуправления (на основании вышеназванного Закона и уставов муниципальных образований) юридическими лицами, причем в виде муниципальных учреждений в соответствии с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям, чему, вероятно, может последовать в дальнейшем при признании государственных органов, действующих в рамках ст. 125 ГК, юридических лиц в виде государственных учреждений (в соответствии с Законом о некоммерческих организациях) с учетом некоторых особенностей правового положения государственных органов.

Как известно, обычные юридические лица обладают в силу ст. 48 ГК такими существенными признаками, как организационное единство, имущественная обособленность (наличие имущества на балансе или по смете), способность нести самостоятельную гражданско-правовую ответственность по своим обязательствам, выступать в гражданском обороте от своего имени.

Государственные органы, выступающие в качестве юридических лиц для участия в имущественном обороте в рамках ст. 125 ГК, также имеют вышеперечисленные признаки обычного юридического лица, но с известной спецификой, в частности, по вопросам их образования, ликвидации (банкротства). Представляется, что юридические лица публичного права имеют специальную правоспособность, определенную правоприменительными актами об их создании, положениями об их правах и обязанностях, компетенцией, бюджетным законодательством, устанавливающим порядок расходования денежных средств, направляемых на финансирование расходов этих органов.

Например, из Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 (в ред. постановления от 1 декабря 2004 г. № 703), следует, что это Министерство (как и все министерства Российской Федерации) обладает определенным организационным единством: Министерство финансов РФ возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр финансов РФ несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. Структурными подразделениями Министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства, которые, в свою очередь, имеют отделы. Министерство имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, счета, открываемые в соответствии с законодательством, определенное место нахождения (подп. 812).

Местная администрация местного самоуправления, обладающая правами юридического лица в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.), имеет свою структуру, утверждаемую представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В эту структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (ст. 37).

Государственные органы, действующие как юридические лица в виде учреждений, обладают вверенным им имуществом на праве оперативного управления (ст. 296 ГК). Их бюджетное финансирование с целью обеспечения поставленных перед ними задач осуществляется на основе Бюджетного кодекса РФ, а также за счет собственной предпринимательской деятельности. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 286 ГК (ст. 120 ГК).[106 - Наиболее полно ограниченное вещное право (оперативное управление) рассматривается в отдельной главе работы.] Государственные (муниципальные) органы, не имеющие прав юридического лица, пользуются закрепленным за ним имуществом на ином правовом основании. По актуальному и сегодня замечанию П. П. Виткявичюс, «органы государства могут обладать имущественным правом оперативного управления только в качестве юридических лиц. Как государственные органы они наделены лишь властно-распорядительными функциями, а не имущественной правосубъектностью, и выполняют функции государства».[107 - Виткявичюс П. П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978. С. 83.] Имущество, переданное Российской Федерацией государственной корпорации, переходит в собственность этой корпорации.[108 - Статья 7.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. Закона от 28 декабря 2002 г.).]

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с действующим законодательством.[109 - Статьи 50–51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.(вред. Закона от 29 декабря 2004 г.).] Представляется, что муниципальные учреждения, выполняющие функции в рамках ст. 125 ГК (в силу постоянного или разового поручения), пользуются закрепленным за ним имуществом на основании права оперативного управления, предоставляемого ст. 120 ГК, и финансируются за счет средств местного бюджета в силу Федерального закона о принципах местного самоуправления в Российской Федерации, Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (в ред. Закона от 28 декабря 2004 г.),[110 - СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 3500.] Бюджетного кодекса РФ.[111 - Подробнее см.: Финансовое право Российской Федерации. Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. М., 2004.]

Имущественная (гражданско-правовая) ответственность государственных (муниципальных) органов-учреждений, участвующих в гражданско-правовых отношениях в рамках ст. 125 ГК, базируется на положении п. 2 ст. 120 ГК о том, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.[112 - Ответственности учреждения в работе посвящена отдельная глава.]

Переходя к освещению следующего признака публичного юридического лица – его способности выступать от своего имени, необходимо заметить, что проблема разграничения участия государственных органов в гражданских правоотношениях от собственного имени и от имени государства обсуждалась еще в период оперативного управления советских государственных органов закрепленным за ними государственным имуществом и обсуждение это закончилось, так и не придя к единому знаменателю.[113 - См., например: Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1947. С. 178–185; Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 815–816; Пушкин А. А. Советское государство как субъект гражданского права. Харьков, 1965. С. 9—22; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 168–170; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 33, и др.]

Как уже подчеркивалось, для любого государственного (муниципального) органа характерно выступать от имени публично-правового образования. Поэтому нет никаких сложностей для государственного (муниципального) органа участвовать от имени государства (муниципалитета) и в гражданско-правовых отношениях в рамках ст. 125 ГК, если этот орган не является юридическим лицом. Сложность возникает тогда, когда этот орган функционирует как юридическое лицо. Получается, что как государственный (муниципальный) орган он должен действовать в интересах публично-правового образования от имени этого образования, а как государственный (муниципальный) орган – юридическое лицо – от своего имени. Мы уже касались сложности выполнения своих функций органом обычного юридического лица. Так, например, Е. А. Суханов обоснованно сетует на то, что очень трудно разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) – самостоятельных участников гражданских правоотношений. Нередко от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом или только созданное им юридическое лицо)[114 - См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.].

Представляется, что при участии в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 3 ст. 125 ГК государственный (муниципальный) орган – юридическое лицо действует от имени публично-правового образования в силу специального поручения этого образования, несмотря на то, что оно юридическое лицо. Такая же ситуация имеет место и в случае, если этот орган не имеет статуса юридического лица. Если же государственный (муниципальный) орган, являясь юридическим лицом, участвует в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1–2 ст. 125 ГК, то он все равно действует, на наш взгляд, от имени публично-правового образования, как государственный (муниципальный) орган и от своего имени как юридическое лицо. При этом при участии публичного юридического лица в такого рода отношениях существенное (доминирующее) значение в отличие от обычного юридического лица имеет его участие не от своего имени, а от имени публично-правового образования. Все участники гражданско-правовых отношений осознают, что, хотя такое публичное лицо и участвует от своего имени, оно участвует в интересах и, по существу, от имени публично-правового образования. Видимо, в этом и заключается особенность правового положения юридического лица публичного права, нуждающегося в дальнейшем исследовании и развитии. Главное для участия государственного (муниципального) органа в гражданско-правовых отношениях в качестве юридического лица имеет, на наш взгляд, не указание, от имени кого выступает публичное юридическое лицо (всем и так ясно, что оно призвано представлять и осуществлять государственные (муниципальные) функции), а способность нести ответственность в суде, отвечать по своим обязательствам с помощью закрепленного имущества, имеющихся денежных средств или субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), исполнять обязанности (обязательства).

Мы уже указывали на то, что выполнение своих полномочий путем участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК есть, на наш взгляд, вид специального поручения публично-правового образования выступать в этих отношениях от имени этого образования. Законодатель, регулируя п. 1 ст. 125 ГК, видимо, имел в виду органы государственной власти, не наделенные правами юридического лица, причем, как отмечалось ранее, под этими органами подразумеваются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. Как показывает изучение действующего законодательства и наше исследование данного вопроса, указанные органы государственной власти не являются юридическими лицами, а большинство государственных органов – юридических лиц (учреждений) участвует в гражданско-правовых отношениях в порядке п. 3, а не п. 1 ст. 125 ГК. Государственные (муниципальные) органы – учреждения выступают от своего имени для решения своих внутренних вопросов (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, приобретение мебели, оргтехники и т. п.) как обычные юридические лица. Поэтому представляется не совсем верным мнение М. В. Жабреева о том, что «выступать от своего имени органы публичного образования по действующему ГК РФ не могут».[115 - Жабреев М. В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические заметки. Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 184.] В том случае, если орган публично-правового образования является юридическим лицом, то в определенных случаях, предусмотренных законом, он может выступать от своего имени для обеспечения своей жизнедеятельности.

В связи с изложенным представляется справедливым вывод А. Головизнина о том, что «органы государственной власти вступают в правоотношения либо от своего имени, либо от имени и по поручению государства (государственного или муниципального образования).[116 - См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 63.] Однако не совсем ясны его рассуждения о том, что «если государственный орган вступает в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, то он выступает от собственного имени».[117 - См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 63.] Если ученый имеет в виду ситуацию, когда государственный орган выполняет задачи, связанные с организацией его деятельности (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, охрана здания, приобретение оборудования, открытие банковского счета и распоряжение денежными средствами, имеющимися на нем), то такое рассуждение верно. Но дело в том, что А. Головизнин выделяет осуществление «собственных полномочий» в отдельную (третью) группу, к которой не относит выполнение вышеперечисленных задач.

По мнению О. Ю. Ускова, «у органов государства нет и не может быть никаких “собственных нужд”, отличных от нужд государства, точно так же как не может быть “собственных нужд” у органов юридического лица. Органы государства создаются исключительно для того, чтобы государство посредством их вступления в отношения, регулируемые гражданским законодательством, могло приобретать гражданские права и обязанности (ст. 125 ГК РФ)».[118 - Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 33–34.] Представляется, что изложенное суждение верно в отношении Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, но не соответствует объективной реальности, когда государственные органы наделены в установленном законом порядке правами юридического лица, способного действовать от своего имени.

Несколько сложнее обстоит дело с устранением противоречий, которые могут возникнуть при участии органов местного самоуправления в рамках п. 2 ст. 125 ГК, так как многие органы местного самоуправления (представительные, местная администрация) в силу действующего законодательства являются юридическими лицами. Однако в этой ситуации законодатель нашел, на наш взгляд, оригинальный выход. В п. 1 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.) записано: «От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования».

Если следовать логике, проявленной законодателем в указанном нормативном правовом акте, получается, что если орган публично-правового образования является юридическим лицом, то орган этого юридического лица (руководитель органа, уполномоченное законом должностное лицо) является как бы квазиорганом (органом 2-го уровня, исполнительным органом) для юридического лица (органа публичного образования). Данную специфику правового положения органов публичного юридического лица мы расцениваем как особенность правового положения всех публичных юридических лиц, включая государственные органы с правами публичных юридических лиц. Иными словами, реализовывать дееспособность юридических лиц как правовых фикций приходится в конечном счете живым людям, наделенным определенными полномочиями.

Относятся ли требования по регистрации юридических лиц, установленных ГК (ст. 51) и Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» от 7 августа 2001 г.[119 - СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3420.], к регистрации государственных (муниципальных) органов, действующих в качестве юридических лиц в рамках ст. 125 ГК? Известно, что, в то время как п. 2 ст. 51 ГК требует от юридических лиц, создаваемых в рамках гл. 5 ГК, их государственной регистрации, органы государственной власти, местного самоуправления зачастую не проходят процедуру такой регистрации. Первоначальный проект Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» (ст. 10) предусматривал прохождение государственной регистрации для органов публично-правовых образований, но в окончательной редакции принятого закона такая обязанность государственных органов отсутствует.[120 - СЗ РФ. 2001. № 25.]

Авторы одного из комментариев первой части ГК РФ пишут, что если организация отвечает всем признакам юридического лица, но у нее нет регистрации, то она ни в коем случае не может быть признана юридическим лицом.[121 - См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1995. С. 79.]

Многие юристы также полагают, что органам публичного образования, претендующим на статус юридического лица, необходимо соблюдать установленную Гражданским кодексом процедуру государственной регистрации в уполномоченных на то регистрационных органах с приобретением ими статуса юридического лица после государственной регистрации.[122 - См.:Жабреев М. В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 208.]