Современные технологии документационного обеспечения управления

Также обратим внимание на п. 2 постановления Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Российской Федерации», в котором дано поручение Комитету Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации совместно с Комитетом Российской Федерации по печати обеспечить в установленном порядке разработку и принятие государственного стандарта на печати и бланки с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Соответственно, этот пункт Постановления отсылает нас к государственным стандартам (см. ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» [5] и ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов» [6], а также ГОСТ Р 51511-2001 «Печати с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Форма, размеры и технические требования» [7]).

Следом за федеральными конституционными законами идут федеральные законы. В первую очередь, учитывая повсеместное внедрение информационных технологий, следует рассмотреть Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ [8]. Этот закон является дальнейшим развитием замененного им Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 № 24-ФЗ. Отменив закон 1995 года, закон 2006 года по существу развил многие его положения. После принятия данного Закона в ряд законодательных актов были внесены изменения (Федеральный закон от 11.07.2011 № 200-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона „Об информации, информационных технологиях и о защите информации“» (ред. от 28.12.2016).

Для службы ДОУ ключевая статья данного Закона – это статья 11 «Документирование информации», устанавливающая единообразие в постановке делопроизводства. Данная статья предусматривает, что «в федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти» [8]. Другими словами, инструкции по делопроизводству и другие нормативно-методические документы, регламентирующие постановку делопроизводства в государственных организациях и органах местного самоуправления, должны соответствовать «Правилам делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти», утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477 [59] (в ред. от 26.04.2016).

Следовательно, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» распространил действие «Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» на все государственные структуры, а не только на федеральные органы законодательной и исполнительной власти.

Необходимо сразу отметить, что поскольку с принятием «Правил делопроизводства…» «Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»[9], отличавшаяся гораздо большей детализацией делопроизводственных процедур по сравнению с Правилами, утратила силу, при подготовке инструкций по делопроизводству сотрудники служб ДОУ могут руководствоваться «Методическими рекомендациями по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» (утв. приказом Росархива от 23.12.2009 № 76).

Кроме того, закон № 149-ФЗ «Об информации…» регламентирует вопросы работы с документами в электронной форме.

Пункт 4 статьи 11 предусматривает, что «в целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами». Таким образом, закон закладывает правовую основу для обмена документами в электронной форме.

С 2016 года вступила в действие новая статья Закона, придавшая ускорение процессу перехода к электронным документам – статья 11.1 «Обмен информацией в форме электронных документов при осуществлении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления».

В соответствии с этой статьей «органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в пределах своих полномочий обязаны предоставлять по выбору граждан (физических лиц) и организаций информацию в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью» [8, ст. 11.1]. Кроме того, «информация, необходимая для осуществления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, может быть представлена гражданами (физическими лицами) и организациями в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в форме электронных документов, подписанных электронной подписью».

Другими словами, все государственные органы обязаны по выбору граждан или организаций выдавать им документы, подписанные электронной подписью, и принимать от граждан и организаций документы в электронной форме.

В 2013 году в Закон было внесено понятие «единой системы идентификации и аутентификации» (ст. 2), определено, что круг информационных систем, доступ к которым осуществляется с использованием единой системы идентификации и аутентификации, определяется Правительством РФ. Расширено также понятие общедоступной информации (ст. 4), в которое было включено размещение информации, допускающей автоматизированную обработку. В значительной части изменения в законодательстве направлены на возможность прекращения доступа к информации, размещенной в открытом доступе в сети Интернет по требованию компетентных органов, решению суда и т. п., если информация содержит государственную тайну, нарушает права субъектов персональных данных. Появились требования к государственным информационным системам, содержащим открытую информацию, обеспечивать размещение такой информации в сети Интернет. Другими словами, если организация попадает под действие Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 09.03.2016), то используемая БД должна обеспечивать прямую публикацию необходимой информации из БД в сети Интернет.

Изменения в Закон № 149-ФЗ, связанные с внесением в него в 2014 г. статьи 15.2, посвященной защите авторских прав на фильмы и видеоматериалы, могут иметь значение только для крупных корпораций, использующих системы дистанционного обучения с авторскими видеокурсами (лекциями).

В целом, этот закон предусматривает возможность юридически значимого межведомственного электронного документооборота.

Важно отметить, что в Законе даются определения ключевых понятий: электронный документ, информация, информационные технологии, информационная система, поисковая система, информационно-телекоммуникационная сеть, обладатель информации, доступ к информации, конфиденциальность информации, предоставление информации, распространение информации, электронное сообщение, документированная информация, оператор информационных систем. Это как раз именно те термины, которые нашли наибольшее распространение в автоматизированных технологиях ДОУ. Основное понятие, появившееся в Законе в 2010 году, – это понятие электронного документа – документированной информации, представленной в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

Специальные статьи посвящены принципам правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. В них регулируется право доступа к информации, в том числе и ограничение доступа к информации, порядок распространения информации. Важнейшей является статья 12, посвященная государственному регулированию в сфере информационных технологий. Защите информации посвящена статья 16.

Основной закон, обеспечивающий переход к электронным документам, – Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» [11]. Именно он регламентирует придание юридической силы документам в электронной форме. Последние изменения в этот закон вносились 23.06.2016.

С 1 июля 2013 года все организации, использующие цифровую подпись, работают только по этому закону, так как хотя закон и был принят еще в апреле 2011 года, но до 1 июля 2013 года он действовал наряду со старым Федеральным законом от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», что позволяло использовать старые технологии электронно-цифровой подписи в переходный период. Сейчас переходный период завершен и юридическую силу имеют только документы, подписанные в соответствии с Федеральным законом от 06.04.2011 № 63-ФЗ.

Подробно вопросы использования электронной подписи также рассмотрены в главе 3 «Основные требования к составлению и оформлению документов», пп. 3.4.15 и в главе 6 «Организация электронного документооборота» пп. 6.3 настоящего издания.

Массовое создание и использование компьютерных баз данных обострило проблему обеспечения защиты документов и информации от несанкционированного доступа. Этот вопрос рассматривается в целом ряде законов. Всю информацию и документы ограниченного доступа можно разделить на несколько категорий: документы, содержащие государственную тайну; документы, содержащие коммерческую тайну, и служебная информация ограниченного распространения (для служебного пользования).

Прежде всего, выделим информацию, отнесенную к государственной тайне. Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 08.03.2015) [12] дает исчерпывающее перечисление сведений, составляющих государственную тайну (статья 5). В законе также дано определение реквизита «гриф секретности» – «реквизиты, свидетельствующие о степени секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него».

Положения закона детализирует Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30.11.1995 № 1203 (ред. от 30.11.2016) [13].

Более широкое применение имеет Федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29.07.2004 № 98-ФЗ (ред. 12.03.2014) [14]. Закон «регулирует отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам». Однако, когда мы говорим о государственной тайне, мы имеем в виду исчерпывающий список сведений, которые могут быть отнесены к этой категории. А в отношении коммерческой тайны действует обратное правило: закон устанавливает перечень сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне, а все остальное относится к компетенции конкретных лиц и организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Закон дает определения коммерческой тайны, информации, составляющей коммерческую тайну, режима коммерческой тайны, обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, и т. п.

В 2011–2014 гг. в Закон были внесены изменения, связанные с распространением электронных носителей информации, например DVD-дисков и т. п. Теперь Закон предусматривает «нанесение на материальные носители, содержащие информацию, составляющую коммерческую тайну, или включение в состав реквизитов документов, содержащих такую информацию, грифа „Коммерческая тайна“ с указанием обладателя такой информации (для юридических лиц – полное наименование и место нахождения, для индивидуальных предпринимателей – фамилия, имя, отчество гражданина, являющегося индивидуальным предпринимателем, и место жительства)». Законом также предусмотрено, что при увольнении работник должен передать работодателю все материальные носители информации, содержащие коммерческую тайну [14, ст. 11].

Вместе с данным законом следует рассмотреть Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 06.03.1997 № 188 (ред. от 13.07.2015) [15], содержащий перечень сведений, которые относятся к конфиденциальным.

Кроме конфиденциальной информации, существует и служебная информация ограниченного распространения, порядок работы с которой регламентирован Положением «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 (ред. от 18.03.2016) [16]. К служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью или доступ к которой ограничен законодательно. К такой информации относятся, например, проекты указов и распоряжений Президента РФ, проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и другие документы. Положение содержит перечень материалов, которые не могут быть отнесены к категории ограниченного распространения.

Широкое распространение баз данных по личному составу, учета граждан в государственном масштабе вызвало потребность в законе, защищающем персональные данные. Федеральный закон «О персональных данных» от 27.07.2006 № 152-ФЗ (ред. от 03.07.2016) [17] затрагивает практически все организации, и в первую очередь подразделения по работе с персоналом, кадровые службы, ведущие учет личного состава. Так, в соответствии со ст. 19 «оператор при обработке персональных данных обязан принимать необходимые правовые, организационные и технические меры или обеспечивать их принятие для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, предоставления, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий в отношении персональных данных», при этом в терминологии закона к операторам относится любое «юридическое или физическое лицо, самостоятельно или совместно с другими лицами организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных», определяющих действия (операции), совершаемые с персональными данными (ст. 3).

Кроме Федерального закона «О персональных данных», вопросы защиты личной информации закреплены в специальном разделе Трудового кодекса РФ (ред. от 28.12.2016) [18] (глава 14. Защита персональных данных работника) и в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [8] (статьи 9 и 16). Положения Федерального закона «О персональных данных» развиты в постановлениях Правительства РФ «Об утверждении требований к материальным носителям биометрических персональных данных и технологиям хранения таких данных вне информационных систем персональных данных» от 06.07.2008 № 512 (ред. от 27.12.2012) [19] и «Об утверждении Положения об особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации» от 15.09.2008 № 687 [20].

Как в государственные, так и во многие коммерческие организации поступают письма и обращения граждан. Порядок работы с этой категорией документов рассматривается в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) [21]. Данным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, при этом закон распространяется и на иностранных граждан, и лиц без гражданства.

Как и во многих других законодательных актах, принимаемых в последние годы, специальная статья Закона (ст. 4) посвящена определению терминов. Раскрыты термины по следующим видам документов:

– обращение гражданина – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

– предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

– заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

– жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Кроме того, дано определение понятию должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

В данном Законе выделены статьи «Права гражданина при рассмотрении обращения» и «Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением».

К гарантиям безопасности отнесено запрещение преследования в связи с обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой их деятельности и неразглашение сведений, содержащихся в обращении.

Для граждан, составляющих обращения, и для работников, занимающихся приемом обращений, особенно важна ст. 7 Закона, содержащая требования к сведениям, указываемым в обращении как письменном, так и в виде электронного документа. «Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату». Таким образом, если рассмотреть обращение с позиций делопроизводства, в нем обязательно указывается, как и в любом заявлении, адресат, то есть кому направлен документ, автор документа, его личная подпись и дата. Так как при этом ожидается ответ, необходимо указать адрес, по которому он должен быть отправлен.

Если обращение направляется в форме электронного документа, в нем указываются фамилия, имя, отчество (последнее – при наличии) гражданина, адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

Гражданин вправе приложить к обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Как и во всех предшествующих нормативных правовых актах об обращениях населения, в вышеупомянутом законе подчеркивается, что обращения должны быть направлены «непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов». Направление документа в организации, не занимающиеся данным вопросом, приводит к пересылке документа, дополнительной переписке и удлиняет срок рассмотрения обращения.

В данном Законе прописана и технология работы с этой группой документов.

Службе ДОУ важно учитывать, что письменные обращения граждан подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления (п. 2 ст. 8). Причем Закон предусматривает для граждан возможность обращения как в традиционной форме (в письменном виде либо лично), так и в виде электронного документа (п. 3 ст. 7), то есть с использованием сети Интернет, через сайт организации либо по электронной почте. Это значит, что сообщения, поступающие по электронной почте, необходимо регистрировать так же, как и поступающие традиционными способами.

Если обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, оно направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Закон подтверждает существовавший и ранее запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие которых обжалуется.

Все принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению. Ответ на обращения подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Сроки рассмотрения письменных обращений установлены в течение 30 дней со дня регистрации и могут быть продлены не более чем на 30 дней с уведомлением подавшего обращение. Для рассмотрения обращений, связанных с нарушением законодательства в области миграции, установлен более короткий срок – 20 дней.

В законе понятие «анонимные письма» отсутствует, но именно им посвящается статья 11: «в случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией» (п. 1 ст. 11).

Далее в ст. 11 рассматриваются виды обращений, не принимаемых к рассмотрению: обжалование судебных решений (п. 2 ст. 11); обращения, содержащие нецензурные выражения (п. 3 ст. 11), обращения, не поддающиеся прочтению (п. 4 ст. 11); многократные обращения по одному и тому же вопросу, ответ на который уже был дан (п. 5 ст. 11); обращения, ответ на которые связан с разглашением сведений, содержащих государственную тайну (п. 6 ст. 11).

Отдельно рассматривается порядок личного приема граждан. Он по-прежнему должен проводиться в указанные дни и часы, информация о которых доводится до сведения граждан. Устные обращения, как и письменные, регистрируются путем занесения в карточку личного приема. Если вопрос решен устно, решение заносится в карточку, но возможен и письменный ответ. В ходе личного приема может быть составлено письменное обращение. Отдельные категории граждан могут пользоваться правом на личный прием в первоочередном порядке.

В Закон впервые введена статья о возмещении причиненных убытков и взыскании расходов при рассмотрении обращения. Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием, по решению суда. Но в случае, если в обращении были указаны заведомо ложные сведения, расходы, связанные с рассмотрением обращения, могут быть по решению суда взысканы с автора обращения.