Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III

Зависит ли воплощение идеи народного представительства от того, насколько сильна или слаба верхняя палата парламента – один из важных вопросов современной конституционно-правовой науки. Если рассматривать идею народного представительства преимущественно как право народа, всех его социальных групп и слоев на представительство в парламенте, предпочтительной является система слабой верхней палаты. Если же одним из главных аспектов народного представительства считать представительство в парламенте региональных интересов, верхняя палата должна быть сильной. Вопрос является крайне спорным, он не может иметь однозначного решения: важным является и то, и другое. Баланс может смещаться в ту или иную сторону в зависимости от конкретных условий, факторов. Этим можно объяснить компромиссное решение данного вопроса в Конституции РФ.

Компромисс представляется вполне обоснованным, поскольку изначально существование верхней палаты парламента имело косвенное отношение к идее народного представительства. На родине парламентаризма – в Англии верхняя палата возникла как инструмент сдерживания радикализма нижней и до сих пор является своеобразным фильтром для законов и других решений избираемой народом нижней палаты. В США, как известно, вторая палата возникла тоже не как воплощение идеи народного представительства, а как результат компромисса, позволившего обеспечить равное представительство штатов (это являлось условием их согласия на вхождение в федерацию), то есть послужила инструментом укрепления государства.

В науке конституционного права неоднократно высказывалось обоснованное мнение, что идея формирования парламентов из двух палат, обязанная своим происхождением случайному стечению обстоятельств и компромиссу, в последующем стала довольно удачно вписываться в государственную архитектуру федеративных государств, обеспечивая учет региональных интересов и равное участие всех частей федерации в решении общегосударственных задач. И сам федерализм таким путем обретает в глазах граждан уважение своей способностью обеспечить единство общих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве[46 - Ткаченко В. Г. Разделение власти как основа процедуры внутренней организации и функционирования Федерального Собрания Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 140; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2000. С. 438.].

Смешанная система в России, при которой Совет Федерации может быть как сильной, так и слабой палатой, обусловлена тем, что при принятии законов приоритет должен отдаваться демократически избранной нижней палате, но при принятии наиболее важных, фундаментальных законов, учитывая, что при такой протяженности территории поддержка региональных представителей будет способствовать их более эффективной реализации на местах, целесообразно придать верхней палате больший вес.

В науке конституционного права не получили однозначного доктринального толкования и другие проблемы, отражающие специфику российского бикамерализма. Так, А. Я. Слива отмечает необходимость адекватной легитимации членов Совета Федерации как полноправных представителей субъектов РФ, единственным источником власти в которых (субъектах) являются граждане РФ, проживающие на их территориях. Основной вопрос о природе представительства в Совете Федерации продолжает трактоваться противоречиво. Хотя действующий Федеральный закон от 08.05.1994 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 03.12.2012)[47 - СПС КонсультантПлюс. Раздел: Законодательство.] и воспроизводит положение ч. 2 ст. 95 Конституции, из которого следует, что речь идет о представительстве субъектов РФ (ст. 1 Закона), однако далее он сводит его исключительно к представительству их органов государственной власти (ст. 2, 4 Закона). Другими словами, допускается отождествление двух различных конституционных категорий: субъект РФ и его органы государственной власти. Федеральному законодателю, по мнению А. Я. Сливы, предстоит преодолеть неопределенность в том, кого представляют члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ и можно ли быть одновременно представителем и субъекта РФ, и его органов государственной власти, а точнее, только одного из них (представительного или исполнительного)[48 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. В. Д. Зорькина. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С. 726.].

Можно возразить ученому в том, что упомянутый закон содержит неопределенность: в нем совершенно четко прописывается, что член Совета Федерации представитель субъекта РФ. Правовая неопределенность, и даже противоречие усматривается в том, что представителя субъекта РФ фактически делегируют органы государственной власти субъекта, а не население. Если представителя в Совет Федерации от законодательного органа избирают представители народа субъекта РФ – депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти, то порядок назначения представителя от исполнительного органа не позволяет считать лицо, получившее полномочия в соответствии с действовавшим до 03.12.2012 Законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» полноправным представителем субъекта РФ, скорее, он фактически является представителем высшего должностного лица субъекта. Действующий одноименный федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ[49 - Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.12.2012.] усиливает элемент представительства в формировании верхней палаты российского парламента, закрепляя, что наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта РФ на основе волеизъявления избирателей данного субъекта. В частности, при проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие требованиям и ограничениям, предусмотренным законом, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Думается, в наибольшей степени реализации идеи народного представительства соответствовала бы выборность представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ народом субъекта РФ из числа кандидатур, выдвинутых данным коллегиальным органом. Кроме того, целесообразным представляется установить, что избранное лицо автоматически (по должности) приобретает статус заместителя должностного лица субъекта РФ, являющегося главой исполнительной власти. В этом случае он действительно будет представлять субъект Федерации, т. е. граждан России, постоянно проживающих на территории данного субъекта.

В современных условиях в структуре и организации представительных органов, учитывая федеративный характер государства и наличие муниципального уровня публичной власти, назрела необходимость введения так называемого «сквозного» народного представительства, и здесь также немаловажную роль призван сыграть институт бикамерализма: суть заключается в том, чтобы интересы каждой территории были так или иначе представлены в системе органов народного представительства снизу доверху. Это может быть достигнуто следующим образом:

а) в представительном органе местного самоуправления муниципального района должны быть представлены все входящие в него поселения, соответственно, агрегированы интересы их жителей. В настоящее время Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 25.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[50 - Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.12.2012.] не предусматривает таких гарантий;

б) представительные органы субъектов РФ должны быть двухпалатными, при этом одна из палат должна состоять из представителей муниципальных районов и городских округов, соответственно, в законодательной деятельности и при реализации иных полномочий данного органа интересы муниципальных образований будут учитываться более полно. Поскольку представительные органы субъектов РФ непосредственно «выходят» на федеральный уровень: делегируют своего представителя в Совет Федерации, имеют право инициирования пересмотра Конституции и конституционных поправок, законодательной инициативы, обращения в Конституционный Суд РФ, реализация указанных предложений обеспечит «сквозное» народное представительство снизу доверху.

Более того, реализация данной идеи усилит связь представительных органов различных уровней публичной власти, послужит более полному учету интересов муниципалитетов в ходе регионального законотворчества и при решении иных вопросов компетенции органов народного представительства субъектов РФ, учету интересов регионов в федеральном нормотворчестве, развитию парламентского бикамерализма, и, в конечном счете, будет способствовать развитию отношений народного представительства в России.