Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный)

женщина, родившая (усыновившая) третьего или последующих детей начиная с 1 января 2007 г., если ранее она не воспользовалась правом на дополнительные меры государственной поддержки;

мужчина, являющийся единственным усыновителем второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшийся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 г.;

2) отец (усыновитель) ребенка независимо от его гражданства или статуса лица без гражданства, в случаях смерти женщины, объявления ее умершей, лишения родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, совершения в отношении своего ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности, а также в случае отмены усыновления ребенка, в связи с усыновлением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки. Право на дополнительные меры государственной поддержки у указанного лица не возникает, если он является отчимом в отношении предыдущего ребенка, очередность рождения которого была учтена при возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки, а также если ребенок, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, признан в порядке, предусмотренном Семейным кодексом РФ, после смерти матери (усыновительницы) оставшимся без попечения родителей;

3) ребенок (дети в равных долях), не достигший совершеннолетия, и (или) совершеннолетний ребенок (дети в равных долях), обучающийся по очной форме в образовательных учреждениях любого типа и вида независимо от их организационно-правовой формы (за исключением образовательных учреждений дополнительного образования), до окончания такого обучения, но не более чем до достижения им возраста 23 лет, в случаях если:

отец (усыновитель ребенка), или мужчина, являющийся единственным усыновителем ребенка, умер, объявлен умершим, лишен родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, совершил в отношении своего ребенка (детей) умышленное преступление, относящееся к преступлениям против личности, либо если в отношении указанных лиц отменено усыновление ребенка, в связи с усыновлением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки;

женщина, являющаяся единственным родителем (усыновителем) ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, умерла или объявлена умершей, лишена родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, совершила в отношении своего ребенка (детей) умышленное преступление, относящееся к преступлениям против личности, либо если в отношении женщины отменено усыновление ребенка, в связи с которым у нее возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, при условии, что у отца (усыновителя) ребенка (детей) при этом не возникло право на дополнительные меры государственной поддержки;

у отца (усыновителя) ребенка (детей) не возникло право на дополнительные меры государственной поддержки по основаниям, установленным комментируемым Законом.

Как видно из представленного перечня, законодатель, наделяя женщину преимущественным правом на получение дополнительных мер государственной поддержки, не ограничивается в качестве оснований его предоставления исключительно детородными функциями, также включает в состав субъектов права мужчину (отца или усыновителя ребенка). Во многом занятая позиция обусловлена закрепленным на конституционном уровне принципом равенства прав мужчин и женщин в заботе и воспитании детей (п. 2 ст. 38 Конституции РФ). Однако в тексте комментируемого Закона названное право реализуется не в полной мере.

Наделение мужчин правом на получение дополнительных мер государственной поддержки поставлено законодателем в зависимость от ряда условий. Правом первичного получения дополнительных мер государственной поддержки обладают мужчины, ранее не обращавшиеся за указанным правом и являющиеся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей. Следует отметить, что действующее семейное законодательство допускает усыновление ребенка одним из супругов, при наличии согласия другого супруга на усыновление, если ребенок не усыновляется обоими супругами (см. п. 1 ст. 133 СК РФ). В данном случае, при соблюдении установленной процедуры усыновления и наличии в семье первого ребенка, мужчина формально становится отцом двоих (и более) детей со всеми вытекающими правовыми последствиями. Более того, следуя заданной логике, усыновление ребенка отчимом, при наличии у него собственных детей от предшествующего брака, дает ему полное право на получение дополнительных мер государственной поддержки.

Представленное законодателем право на получение дополнительных мер государственной поддержки является единовременным. Реализация права на получение дополнительных мер государственной поддержки будет иметь место, в случае если его получатель ранее не воспользовался предоставленным ему правом. Таким образом, выделяемые в целях реализации настоящего Закона средства будут распределяться лишь в пользу одного ребенка, ущемляя права оставшихся детей.

4. Существенным моментом при определении оснований возникновения «первичного» права на дополнительные меры государственной поддержки является очередность появления ребенка. При этом, по смыслу части второй комментируемой статьи, при возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки не учитываются:

дети, в отношении которых лица, претендующие на дополнительные меры государственной поддержки, были лишены родительских прав;

дети, в отношении которых было отменено усыновление;

усыновленные дети, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами лиц, претендующих на дополнительные меры государственной поддержки.

Лишение родительских прав – одна из наиболее серьезных мер семейно-правовой ответственности в отношении родителей, применяемая лишь в том случае, когда иные способы защиты интересов ребенка исчерпаны. Родители могут быть лишены судом родительских прав по основаниям, предусмотренным в ст. 69 СК РФ, только в случае их виновного поведения. По смыслу ст. 69 СК РФ, родители (один из них) могут быть лишены родительских прав, если они:

уклоняются от выполнения обязанностей родителей, в том числе при злостном уклонении от уплаты алиментов;

отказываются без уважительных причин взять своего ребенка из родильного дома (отделения) либо из иного лечебного учреждения, воспитательного учреждения, учреждения социальной защиты населения или из других аналогичных учреждений;

злоупотребляют своими родительскими правами;

жестоко обращаются с детьми, в том числе осуществляют физическое или психическое насилие над ними, покушаются на их половую неприкосновенность;

являются больными хроническим алкоголизмом или наркоманией;

совершили умышленное преступление против жизни или здоровья своих детей либо против жизни или здоровья супруга.

Уклонение родителей от выполнения своих обязанностей по воспитанию детей может выражаться в отсутствии заботы об их нравственном и физическом развитии, обучении подготовке к общественно полезному труду. Под злоупотреблением родительскими правами следует понимать использование этих прав в ущерб интересам детей, например создание препятствий в обучении, склонение к попрошайничеству, воровству, проституции, употреблению спиртных напитков или наркотиков и т. п. Жестокое обращение с детьми может проявляться не только в осуществлении родителями физического или психического насилия над ними либо в покушении на их половую неприкосновенность, но и в применении недопустимых способов воспитания (в грубом, пренебрежительном, унижающем человеческое достоинство обращении с детьми, оскорблении или эксплуатации детей). Хронический алкоголизм или заболевание родителей наркоманией должны быть подтверждены соответствующим медицинским заключением.

Лишение родительских прав производится в судебном порядке. Дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению одного из родителей (лиц, их заменяющих), прокурора, а также по заявлениям органов или учреждений, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др.). В соответствии с п. 5 ст. 70 СК РФ суд обязан в течение трех дней со дня вступления в законную силу решения суда о лишении родительских прав направить выписку из этого решения суда в орган записи актов гражданского состояния по месту государственной регистрации рождения ребенка.

Исходя из ст. 69, 73 СК РФ не могут быть лишены родительских прав лица, не выполняющие свои родительские обязанности вследствие стечения тяжелых обстоятельств и по другим причинам, от них не зависящим (например, психического расстройства или иного хронического заболевания, за исключением лиц, страдающих хроническим алкоголизмом или наркоманией). В указанных случаях, а также когда при рассмотрении дела не будет установлено достаточных оснований для лишения родителей (одного из них) родительских прав, суд может вынести решение об отобрании ребенка и передаче его на попечение органов опеки и попечительства при условии, что оставление ребенка у родителей опасно для него (п. 2 ст. 73 СК РФ).

Вынесение решения о лишении родительских прав влечет за собой утрату родителями (одним из них) не только тех прав, которые они имели до достижения детьми совершеннолетия, но и других, основанных на факте родства с ребенком, вытекающих как из семейных, так и иных правоотношений.

Следует отметить, что принимаемое судом решение о лишении родительских прав, в случае если не оговорено иное, направлено на защиту интересов одного ребенка. Иными словами, если в отношении женщины, имеющей двух и более детей было вынесено решение о лишении родительских прав в отношении одного из них, она сохраняет за собой права в отношении остальных и, более того, является потенциальным носителем права на получение дополнительных мер государственной поддержки при соблюдении иных оговоренных законодателем условий. Если эта же женщина будет лишена родительских прав в отношении обоих детей, то рождение третьего ребенка не даст ей права рассчитывать на дополнительные меры государственной поддержки.

Принимая во внимание изложенное, органам опеки и попечительства следует более остро реагировать на каждый случай лишения родительских прав, учитывать все сведения, которые могут послужить основанием для повторного обращения в суд. Проведения работы такого рода необходимо для защиты интересов ребенка от возможного недобросовестного распоряжения его родителями средствами материнского (семейного) капитала. Органам опеки и попечительства следует с особой тщательностью отслеживать неблагополучные семьи и своевременно инициировать вопрос о лишении родительских прав и отмене усыновления, предоставив тем самым ребенку по достижении указанного в Законе возраста самостоятельно распорядиться выделенными средствами.

Поскольку родительские права и обязанности возникают у усыновителей в результате усыновления, а не происхождения от них детей, необходимо иметь в виду, что в случаях уклонения усыновителей от выполнения возложенных на них обязанностей родителей, злоупотребления этими правами либо жестокого обращения с усыновленными, а также если усыновители являются больными хроническим алкоголизмом или наркоманией, судом может быть решен вопрос об отмене усыновления (ст. 140, п. 1 ст. 141 СК РФ). В указанных случаях согласия ребенка на отмену усыновления не требуется (ст. 57 СК РФ). Суд, исходя из п. 2 ст. 141 СК РФ, вправе отменить усыновление ребенка и при отсутствии виновного поведения усыновителя, когда по обстоятельствам, как зависящим, так и не зависящим от усыновителя, не сложились отношения, необходимые для нормального развития и воспитания ребенка. К таким обстоятельствам, в частности, можно отнести отсутствие взаимопонимания в силу личных качеств усыновителя и (или) усыновленного, в результате чего усыновитель не пользуется авторитетом у ребенка либо ребенок не ощущает себя членом семьи усыновителя; выявление после усыновления умственной неполноценности или наследственных отклонений в состоянии здоровья ребенка, которые существенно затрудняют либо делают невозможным процесс воспитания и о наличии которых усыновитель не был предупрежден при усыновлении. В указанных случаях суд вправе отменить усыновление исходя из интересов ребенка и с учетом мнения самого ребенка, если он достиг возраста 10 лет (ст. 57, п. 2 ст. 141 СК РФ). При отмене усыновления не по вине усыновителя данное обстоятельство должно быть отражено в решении суда.

Правом требовать отмены усыновления ребенка в соответствии со ст. 142 СК РФ обладают родители ребенка, его усыновители, сам ребенок по достижении им возраста 14 лет, орган опеки и попечительства, а также прокурор. Заявление об отмене усыновления ребенка рассматривается судом в порядке искового производства с обязательным привлечением к участию в деле органа опеки и попечительства, а также прокурора (п. 1 ст. 78, п. 1, 2 ст. 140 СК РФ). Отмена усыновления ребенка в соответствии со ст. 144 СК РФ не допускается, если ко времени подачи искового заявления усыновленный ребенок достиг возраста 18 лет, за исключением случаев, когда на отмену усыновления имеется взаимное согласие усыновителя и совершеннолетнего усыновленного, а также его родителей, если они живы, не лишены родительских прав или не признаны судом недееспособными.

При отмене судом усыновления ребенка взаимные права и обязанности усыновленного ребенка и усыновителей (родственников усыновителей) прекращаются и восстанавливаются взаимные права и обязанности ребенка и его родителей (его родственников), если этого требуют интересы ребенка. При отмене усыновления ребенок по решению суда передается родителям. При отсутствии родителей, а также если передача ребенка родителям противоречит его интересам, ребенок передается на попечение органа опеки и попечительства.

Судам необходимо учитывать, что копия решения суда об усыновлении ребенка в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу должна быть направлена судом в орган записи актов гражданского состояния по месту вынесения решения суда для государственной регистрации усыновления ребенка, а копия решения об отмене усыновления в такой же срок должна быть направлена судом в орган записи актов гражданского состояния по месту государственной регистрации усыновления (ч. 3 ст. 274 ГПК РФ, абз. 2 п. 3 ст. 140 СК РФ).

Не совсем ясной остается позиция законодателя, поставившего в один ряд оснований, препятствующих реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки, наличие у заинтересованного лица усыновленных детей, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами данных лиц. Предположительно, формируя рассматриваемую норму, законодатель исходил из того, что отношения между пасынками (падчерицами) и отчимом (мачехой) являются семейными. Вместе с тем, отношения между пасынками (падчерицами) и отчимом (мачехой) в определенной мере приравниваются к семейным отношениям, хотя, безусловно, законодатель не может нормативно установить их тождество.

Содержащееся в СК РФ упоминание о том, что на пасынков и падчериц возлагаются алиментные обязательства по отношению к нетрудоспособным нуждающимся в помощи отчиму и мачехе, воспитывавшим и содержавшим своих пасынков или падчериц более пяти лет (см. ст. 97 СК РФ), по одному из высказанных мнений, не может расцениваться как признание их семейными. Для отчима и мачехи, согласно действующему законодательству, содержание и воспитание пасынка (падчерицы) не является обязанностью и осуществляется исключительно добровольно. Следовательно, алиментные правоотношения между указанными лицами носят односторонний характер. В отношении же обязанности пасынка (падчерицы) действует определенный «принцип возмездности», т. е. если в свое время пасынок (падчерица) находились на воспитании и содержании отчима (мачехи), то в случае нетрудоспособности и нуждаемости последних они обязаны предоставить им содержание[20 - См.: Зубарев О.Г., Малыхина М.Н. Правовой статус пасынков (падчериц) и отчима (мачехи): условия реализации имущественных прав и обязанностей // Журнал российского права. 2006. № 3.]. Таким образом, именно принцип возмездности, положенный в основу алиментных обязательств пасынков (падчериц), позволяет отнести их к разряду гражданско-правовых отношений, поскольку на них возлагается обязанность совершить в пользу отчима (мачехи) определенное действие, а те в свою очередь наделены правом требования его исполнения (см. ст. 97 СК РФ, ст. 307 ГК РФ).

Более того, первичным юридическим фактом, порождающим правовой статус лица в качестве пасынка (падчерицы) либо отчима (мачехи), является заключение брака между двумя лицами, у которых уже имеются дети, в то время как по смыслу ст. 2 СК РФ основанием возникновения семейных отношения является факт родства. Поскольку обязанности по воспитанию и содержанию ребенка своего супруга второй супруг принимает на себя исключительно добровольно, он может признать этого ребенка или нет. Следствием сказанного и явилось исключение законодателем указанных отношений из числа семейных.

5. Как уже отмечалось ранее, законодатель допускает возникновение права на получение дополнительных мер государственной поддержки у мужчин. В дополнение к упомянутому в п. 1 комментируемой статьи случаю реализация предоставленного права допускается в исключительных случаях и при наличии достаточных к тому оснований. Право у отца (усыновителя) ребенка возникает в следующих случаях:

смерти женщины, обладавшей данным правом;

объявления ее умершей;

лишения женщины родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки;

совершения женщиной в отношении своего ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности;

отмены усыновления ребенка, в связи с усыновлением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки.

Перечень представленных оснований является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Более того, следует отметить, что представленные законодателем основания перемены лиц в правоотношениях по предоставлению дополнительных мер государственной поддержки являются универсальными. В связи с этим актуальным становится вопрос о моменте, когда право на материнский (семейный) капитал прекращается у одного субъекта и возникает у другого.

Смерть человека наступает в результате гибели организма как целого и, по общему правилу, может явиться основанием для возникновения ряда правоотношений. В этой связи важное значение приобретает определение момента смерти человека. Заключение о смерти дается на основе констатации смерти мозга или биологической смерти человека (необратимой гибели человека), установленной в соответствии с процедурой, утвержденной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения и социального развития (ст. 9 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. № 4180-I «О трансплантации органов и (или) тканей человека», ст. 46 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1). Биологическая смерть выражается посмертными изменениями во всех органах и системах, которые носят постоянный, необратимый, трупный характер. В случаях если при констатации смерти будет установлено, что патологические изменения во всех органах и системах носят полностью обратимый характер, человек считается находящимся в состоянии клинической смерти. Применительно к настоящему Закону именно с момента биологической смерти право на материнский (семейный) капитал переходит от умершей женщины к мужчине. Пребывание женщины в состоянии клинической смерти не является основанием для такого перехода.

Биологическая смерть женщины является лишь формальным основанием передачи права на получение дополнительных мер государственной поддержки отцу ребенка. Однако реализация последнего поставлена в прямую зависимость от регистрации смерти в органах записи гражданского состояния, выступающей применительно к рассматриваемому случаю юридическим основанием реализации комментируемого условия передачи права (см. ст. 5 настоящего Закона и комментарий к ней).

Государственная регистрация смерти производится органом записи актов гражданского состояния по последнему месту жительства умершего, месту наступления смерти, месту обнаружения тела умершего или по месту нахождения организации, выдавшей документ о смерти. Основанием для государственной регистрации смерти является:

документ установленной формы о смерти, выданный медицинской организацией или частнопрактикующим врачом;

решение суда об установлении факта смерти или об объявлении лица умершим, вступившее в законную силу;

документ, выданный компетентными органами, о факте смерти лица, необоснованно репрессированного и впоследствии реабилитированного на основании закона о реабилитации жертв политических репрессий.

Государственная регистрация смерти осуществляется на основании заявления, переданного в органы записи актов гражданского состояния не позднее трех дней со дня наступления смерти или со дня обнаружения тела умершего. В удостоверение государственной регистрации смерти заинтересованному лицу выдается свидетельство о смерти (ст. 68 Федерального закона «Об актах гражданского состояния»).

Аналогичные по своему содержанию со смертью лица последствия порождает и признание гражданина в установленном порядке умершим.

Согласно общим правилам гражданского законодательства, для объявления гражданина умершим необходимо установление факта отсутствия в месте жительства гражданина сведений о месте его пребывания более пяти лет (ст. 45 ГК РФ). В исключительных случаях, когда речь идет об обстоятельствах, угрожающих смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, когда военнослужащий пропал без вести в связи с военными действиями, требуется установление названных обстоятельств и прохождение иного срока: соответственно в течение шести месяцев или по истечении двух лет со дня окончания военных действий.