Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация и безопасность. Монография

. Наряду с сужением рамок правового регулирования в советское воздушное право вошли нормы, относящиеся к другим отраслям права (гражданскому – договор воздушной перевозки, административному – административная ответственность, финансовому – воздушное страхование и т. д.). Эти нормы не регулировали каких-либо специфических отношений, присущих именно деятельности, связанной с использованием воздушного пространства. Напротив, аналогичные нормы с незначительными особенностями регламентируют любой транспортный договор, любое страхование, определяют административную ответственность за невыполнение установленных правил.

Принятая в 1944 г. Конвенция о международной гражданской авиации укрепила позицию о необходимости национально-правового и международно-правового регулирования отношений только в области деятельности гражданской авиации. Само название этой конвенции и положения статьи 3 (п. «а») устанавливающее, что «Конвенция применяется только к гражданским воздушным судам и не применяется к государственным воздушным судам», послужили основными источниками и научным фундаментом для международного, советского и иностранного воздушного права.

Устойчивость приведенной выше позиции в отношении воздушного права мы можем пронаблюдать, не только анализируя акты законодательства СССР (до 1983 г.), но и труды известных советских ученых-юристов. Например, в книге А. Н. Верещагина «Международное воздушное право», вышедшей в 1966 г., приводится система национального воздушного законодательства, которая в основном содержит те же компоненты, что и система И. С. Перетерского. В ней также наблюдается «гражданско-авиационный» подход и наличие правовых норм, регулирующих отношения, не относящиеся к использованию воздушного пространства.

Однако следует заметить, что в указанной работе А. Н. Верещагин, размышляя о пределах действия национального авиационного законодательства в пространстве и по кругу объектов, приводит примеры распространения действия законов некоторых стран на всю авиацию (включая военную), а также не только на воздушные суда (т. е. на летательные аппараты, поддерживаемые в атмосфере благодаря взаимодействию с воздухом), но и на ракеты и другие летательные аппараты, способные летать независимо от наличия плотных слоев воздуха и вследствие этого уже не могущие называться воздушными судами

. В качестве примеров приводится преамбула американского закона 1958 г., где говорится, что одной из его целей является обеспечение безопасного и эффективного использования воздушного пространства как гражданскими, так и военными воздушными судами. По мнению А. Н. Верещагина, тот же закон (раздел 101) дает расширительное определение понятия «воздушное судно», под которое могут подпадать любые искусственно созданные летательные аппараты, способные передвигаться в воздушном пространстве

.

Устойчивые позиции И. С. Перетерского, А. Н. Верещагина и других ученых-правоведов явились причиной того, что воздушные кодексы СССР 1932,

1935,

1961

гг. другой деятельности в воздушном пространстве СССР, кроме полетов гражданских воздушных судов, не регулировали. Однако приведенные выше примеры достаточно свидетельствуют и о том, что наши ученые-юристы, в том числе и А. Н. Верещагин, на протяжении всей истории развития советского воздушного права стремились (хотя только теоретически) создать всеобъемлющее правового регулирование использования воздушного пространства.

Известно, что Советский Союз присоединился к Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) только в 1970 г. Но даже если бы он это сделал раньше, никаких последствий в области формирования правового режима воздушного пространства СССР не произошло. Полноценный, т. е. всеобъемлющий, правовой режим можно сформировать только в том случае, если он основывается на универсальном международно-правовом акте, который устанавливает порядок использования воздушного пространства для осуществления в нем любых видов деятельности, а не только в отношении гражданских воздушных судов.

Естественно, что отсутствие международного договора и законодательства, регулирующих в воздушном пространстве деятельность негражданской (военной) авиации и другую деятельность, не могло остановить бурный процесс развития авиа- и ракетостроения, совершенствования артиллерийской и другой техники, для испытания и применения которой требовалось использование воздушного пространства. Безусловно, каждый из указанных видов деятельности соответствующим образом регламентировался ведомственными нормативными актами. Однако отсутствие закона, устанавливающего порядок использования воздушного пространства для этой деятельности, лишило нормотворческий процесс единой правовой основы, что неизбежно привело к возникновению опасных коллизий в общегосударственном правовом режиме воздушного пространства. Военная авиация осуществляла полеты по наставлениям, утверждаемым соответствующей военной администрацией, без учета действующих правил полетов гражданской авиации. Нормативные акты, регулирующие пуски ракет, артиллерийские, танковые, зенитные стрельбы, взрывные работы и т. п., вообще не содержали положений относительно порядка использования воздушного пространства даже в плане обеспечения безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов.

Первые правовые и технические конфликты в области использования воздушного пространства стали возникать в связи с резким увеличением интенсивности полетов военной и гражданской авиации в начале 40-х гг. прошлого столетия. Но решение данной проблемы созрело только в послевоенный период, когда обеспечению безопасности полетов стали придавать важное значение. 23 апреля 1947 г. Правительство СССР издало распоряжение № 4488 о порядке утверждения «Основных правил полетов на территории СССР» (далее – ОПП), обязательных для авиации всех министерств и ведомств. Первые «Основные правила» были утверждены 17 мая 1947 г. главнокомандующим ВВС и начальником ГУ ГВФ

. «Воздушная проблема» была разрешена общеобязательностью данных Правил (ст. 2 и 3). Статья 3 устанавливала: «Военно-воздушные силы Вооруженных сил СССР и Главное управление Гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР при составлении наставлений по организации и производству полетов для военной и гражданской авиации должны считать основой настоящие правила». Основные правила полетов на территории СССР 1947 г. определяли: правила полетов внутренних и международных, полетов в районе аэродрома, по маршруту и воздушной трассе; знаки и сигналы, подаваемые с воздушного судна; порядок нанесения опознавательных знаков на воздушные суда и регламент подачи сигнала «терплю бедствие», задачи и функции военной и гражданской авиадиспетчерских служб; порядок наземного обеспечения самолетовождения и связи; метеорологическое обеспечение полетов. ОПП-47 содержали необходимое и достаточное для того времени количество предписаний для гражданской и военной авиации, чтобы обеспечить единообразное и, следовательно, бесконфликтное использование воздушного пространства судами различных видов и принадлежности.

С 1947 по 1986 г. ОПП издавались 7 раз (1947, 1953, 1958, 1966, 1970, 1977 и 1985 гг.), отражая в своих нормах все достижения в развитии авиационной техники и системы управления воздушным движением. Поэтому ОПП являлись для пользователей воздушного пространства (имеются ввиду авиационные организации) основными (после Воздушного кодекса) источниками правового режима воздушного пространства для полетов воздушных судов. Наставления по производству полетов военной и гражданской авиации, а также другие нормативные акты (например, Руководство по проведению испытательных полетов в Минавиапроме) не содержали правовых норм, устанавливающих порядок использования воздушного пространства, они только детализировали предписания ОПП с учетом специфики деятельности военной, гражданской и экспериментальной авиации.

Переиздание основных правил полетов в основном было связано с дальнейшим совершенствованием авиационной техники. В частности, с появлением более точного навигационного оборудования уменьшалась ширина воздушных трасс с 30 км (ОПП-53), вначале до 20 км (ОПП-58), а затем до 10 км (ОПП-77). Переиздание ОПП также осуществлялось в связи с утверждением новых Воздушных кодексов 1961 и 1983 гг. (ОПП-66 и ОПП-85 соответственно). Выходу в свет ОПП 1977 г. способствовало вступление СССР в 1970 г. в Международную организацию гражданской авиации (ИКАО) и стремлением в связи с этим привести советские национальные правила полетов в соответствие со стандартами и рекомендуемой практикой международных авиационных регламентов (приложения к Чикагской конвенции 1944 г.).

Однако по-прежнему за пределами действия правового режима воздушного пространства оставалась иная (неавиационная) деятельность (стрельбы, пуски ракет, взрывные работы и т. п.).

Существующий правовой вакуум не сдержал и не мог сдержать развитие научно-технического прогресса в отраслях, связанных с использованием воздушного пространства СССР. С каждым годом в воздухе становилось все «теснее». Все чаще и чаще стали поступать сигналы о возникновении конфликтных ситуаций между авиационными органами и другими пользователями воздушного пространства, особенно в европейской части СССР.

Органы, предназначенные для регулирования полетов, не имели правовых оснований для воздействия на учреждения, предприятия и организации, осуществляющие пуск ракет, различные виды стрельб, взрывные работы на поверхности земли (воды) и т. п. Статистические данные по использованию воздушного пространства СССР, подготовленные военными специалистами

при обсуждении проекта Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г., показали, что в 1982 г. воздушное пространство страны активно использовали воинские части, учреждения и предприятия, находящиеся в ведении около 20 министерств и государственных комитетов, при выполнении полетов пилотируемых и беспилотных воздушных судов, производстве стрельб, пусках ракет, запусках и посадках космических аппаратов, бомбометание, десантирование и т. п. По их подсчетам за сутки в воздушном пространстве СССР в среднем выполнялось:

1) полетов самолетов и вертолетов – более 100 00;

2) стрельб и пусков ракет только при выполнении работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы (противоградовые и противолавинные из 792 пунктов) – более 1000 единиц (снарядов и ракет);

3) запусков шаров-зондов (с 401-й площадки) – около 1250;

4) парашютных прыжков (только организациями ДОСААФ) – более 1200.

В своей справке специалисты не приводили точных данных по стрельбам, пускам ракет и другой аналогичной деятельности, осуществляемой в системах Минобороны, Миноборонпрома, Минобщемаша и др., но указали, что ежесуточно суммарный залп соответствующих органов указанных систем в десятки раз превышает залп противоградовых подразделений.

Подготовка проекта нового Воздушного кодекса Союза ССР велась на протяжении нескольких лет (начиная с 1977 г.) только специалистами гражданской авиации. В проекте нашли отражение самые важные аспекты деятельности Министерства гражданской авиации СССР в существовавших в то время политических и экономических условиях.

Однако представленный на рассмотрение правительственной комиссии проект Воздушного кодекса не отражал и не мог отражать истинного положения, сложившегося к 1980-м гг. в области использования воздушного пространства СССР (этот вопрос не входил в компетенцию МГА СССР). Проект, как и Кодекс 1961 г., был явно заужен до регулирования деятельности только гражданской авиации.

Приведенная выше статистика деятельности, связанной с использованием воздушного пространства СССР, а также серьезная озабоченность ряда министерств и ведомств возникающими конфликтами между пользователями воздушного пространства склонили комиссию, рассматривающую проект нового кодекса, к комплексному подходу в правовом регулировании использования воздушного пространства страны. Комиссии и специалистам стало ясно, что развитие научно-технического прогресса, связанного с осуществлением различных видов деятельности в воздушном пространстве, должно повлечь за собой неуклонное расширение сферы действия воздушного права в пространстве и по кругу объектов.

В результате принятый 11 мая 1983 г. Воздушный кодекс Союза ССР

содержал 41 статью, действие которых распространялось на всю авиацию СССР. Подавляющее большинство этих статей содержали правила, устанавливающие общий единообразный порядок использования воздушного пространства СССР для всех авиационных ведомств страны, а также для других государственных органов и негосударственных организаций, деятельность которых связана с использованием воздушного пространства или может представлять угрозу безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов. Такое расширение сферы действия Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. сделало этот нормативный акт, образно выражаясь, «воздушной конституцией СССР». Принятие этого Кодекса и в развитие его целой серии актов, регламентирующих порядок использования воздушного пространства СССР, открыло новую страницу советского воздушного права. Нормы указанных актов формировали правовой режим воздушного пространства СССР, и в дальнейшем РФ вплоть до 1 января 2000 г. (даты вступления в силу Федеральных правил использования воздушного пространства РФ)

. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что вступление в силу нового ВК СССР 1 января 1984 г. и в его развитие Положения об использовании воздушного пространства СССР (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 22.03.1984) произвело «воздушно-правовую революцию» и сделало воздушное законодательство СССР, а затем и РФ в области регулирования использования воздушного пространства самым прогрессивным в мире (в других странах мира регулирование использования воздушного пространства осуществлялось только в отношении полетов гражданских и государственных воздушных судов (например, в США Federal aviation act, 1958 г.).

Воздушный кодекс Союза ССР 1983 г. (статья 2) указывает на систему источников, содержащих нормы, устанавливающие порядок использования воздушного пространства СССР. Статья гласит: «Использование воздушного пространства СССР для полетов воздушных судов регулируется настоящим Кодексом, другими актами законодательства Союза ССР, а также утверждаемыми в порядке, определяемом Советом Министров СССР, Положением об использовании воздушного пространства СССР, Основными правилами полетов в воздушном пространстве СССР и иными нормативными актами».

Центральное место в этой системе занял Воздушный кодекс Союза ССР. Большинство норм, регулирующих использование воздушного пространства СССР, содержались в V и VI главах Кодекса – «Полеты воздушных судов» и «Международные полеты». В V главе устанавливался единый для всей авиации порядок подготовки и допуска к полету воздушных судов (ст. 40, 41), организации воздушного движения в стране (ст. 45), установления запретов и ограничений на полеты (ст. 49) и др. Особого интереса для настоящей работы заслуживает статья 52 «Деятельность, представляющая угрозу безопасности полетов». В этой статье законодатель устанавливал регламент для неавиационных пользователей воздушного пространства СССР, не допуская какой-либо деятельности в воздушном пространстве без специального разрешения.

К источникам правового режима воздушного пространства СССР были отнесены также и другие законы СССР, указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР. Важнейшим из таких актов является Закон СССР о Государственной границе СССР 1982 г.

Данный закон устанавливал порядок пересечения воздушными судами государственной границы СССР (ст. 9), влета в СССР и вылета из СССР (ст. 10), определял перечень нарушений, вследствие которых воздушные суда и другие летательные аппараты признавались нарушителями государственной границы СССР (ст. 20), а также регламентировал применение оружия и боевой техники при охране воздушного пространства СССР (ст. 36).

К числу актов Президиума Верховного Совета СССР следует отнести, например, Указ 1984 г. «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районов, прилегающих к северному побережью СССР»

. Этот Указ в целях охраны природы устанавливал специальный правовой режим воздушного пространства в определенных регионах страны, запрещающий выполнять полеты на малых и предельно малых высотах над заповедниками, заказниками, другими особо охраняемыми территориями, местами скопления животных и птиц и над путями их миграции, в некоторых случаях предусматривалось временное запрещение полетов воздушных судов.

К источникам, устанавливающим правовой режим воздушного пространства СССР, были отнесены также нормативные акты, утверждаемые постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР. Наибольшее значение из числа этих нормативных актов имели Положение об использовании воздушного пространства СССР

и Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР

. Положение об использовании воздушного пространства СССР регламентировало не только вопросы, относящиеся к выполнению полетов воздушных судов, но и использование воздушного пространства при осуществлении в нем другой деятельности, а также деятельности, которая может представлять угрозу безопасности полетов воздушных судов и других материальных объектов.

Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР (ЕС УВД СССР) определяло компетенцию органов этой системы в регулировании использования воздушного пространства страны.

К другой категории источников правового режима воздушного пространства СССР были отнесены нормативные акты, издаваемые центральными отраслевыми органами государственного управления. Эти акты также являлись обязательными для всех пользователей воздушного пространства СССР независимо от их ведомственной принадлежности, а также для иностранных государств, юридических и физических лиц.

Основным отраслевым органом государственного управления, которому предоставлялось право издавать общеобязательные нормативные акты, регулирующие использование воздушного пространства СССР, определялось Министерство обороны СССР. В соответствии со ст. 2 Положения об использовании воздушного пространства СССР Министр обороны СССР утверждал специальную Инструкцию по применению указанного Положения. В соответствии с Положением об использовании воздушного пространства Инструкция по его применению детализировала нормативно-правовое регулирование использования воздушного пространства СССР (создание структуры воздушного пространства, получение разрешения на использование воздушного пространства, введение запретов и ограничений на деятельность в воздушном пространстве, контроль за порядком использования воздушного пространства СССР и др.). В соответствии со ст. 8 Положения об использовании воздушного пространства СССР Министерство обороны (главнокомандующий Военно-воздушными силами) могло утверждать Основные правила полетов в воздушном пространстве СССР. Основные правила полетов в развитие Воздушного кодекса Союза ССР устанавливали общеобязательную систему правил, касающихся организации и выполнения полетов воздушных судов и управления воздушным движением.

В СССР значительное количество министерств, государственных комитетов и организаций издавали ведомственные акты, регламентирующие ту или иную деятельность, связанную с использованием воздушного пространства. Однако эти акты не должны были создавать новых положений правового режима воздушного пространства СССР. В данных актах могли содержаться только те нормы, которые точно соответствовали законодательству, указанному в ст. 2 Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. Такие нормативные акты не являлись источниками правового режима воздушного пространства СССР.

В связи с этим нельзя согласиться с мнением А. И. Котова о том, что «среди основных документов, содержащих правила полетов гражданских воздушных судов, является Наставление по производству полетов в гражданской авиации (НПП ГА)»

. На самом деле в НПП ГА содержались положения о правилах полетов, трансформированные без каких-либо изменений из ОПП-85. Никаких специальных правил полетов гражданских воздушных судов никогда не существовало и не могло существовать, так же как не может быть различных правил дорожного движения для автотранспортных средств в зависимости от их принадлежности (военные, полицейские, гражданские, т. е. принадлежащие юридическим и физическим лицам).

Примеру СССР в сфере установления правового режима воздушного пространства последовали государства – участники Варшавского договора (кроме Румынии). Это объясняется тем, что взаимодействие между указанными государствами в рассматриваемой области осуществлялось по линии оборонных ведомств. При этом международное воздушное право оставалось неизменным и продолжало действовать только в отношении гражданских воздушных судов. Такое положение можно объяснить тем, что государства не смогли (а возможно не сочли необходимым) разработать механизм взаимодействия международно-правового и национально-правового режимов воздушного пространства. ИКАО в силу своей компетенции только в отношении гражданской авиации не могла организовать такую работу.

Проблема использования воздушного пространства особенно обострилась в 60-е гг. прошлого столетия, когда государства активизировали деятельность в воздушном пространстве за пределами суверенных территорий (полеты военной стратегической и палубной авиации, запуск баллистических и космических ракет и т. п.).

Отсутствие универсального международного договора в данной области подтолкнуло государства в целях обеспечения безопасности полетов заключать двусторонние соглашения о предотвращении инцидентов в международном воздушном пространстве (подробнее в параграфе 2.1 монографии). Кроме того, государства по собственной инициативе организовали передачу информации о предстоящей опасной для аэронавигации деятельности в международном воздушном пространстве (извещения по линии ИТАР ТАСС и служб аэронавигационной информации). Некоторый прогресс в области международно-правовой регламентации использования международного воздушного пространства (хотя и фрагментарно) был достигнут в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (подробнее в параграфе 2.1 монографии).

Проведенные исследования исторического процесса формирования правовых режимов воздушного пространства позволяют сделать некоторые выводы и сформулировать предложения, касающиеся совершенствования порядка использования воздушного пространства.