Конституционное право России

Учитывая архиважность проблемы, стоит назвать тот минимум условий, при соблюдении которых возможна «трансформация» национального суверенитета в государственный, т. е. когда национально-государственное образование может стать действительно суверенным государством, а не квазигосударством.

1. Прежде всего, нация, претендующая на государственный суверенитет, должна составлять абсолютное большинство населения, проживающего на данной территории.

2. Должен быть достигнут разумный консенсус с Федерацией и ее субъектами, получено их согласие на такую «трансформацию» после удовлетворения их взаимных претензий. Опыт развала Союза ССР – яркий пример «нецивилизованного развода», от которого в основном пострадали территориальные, материальные, финансовые и многие другие интересы России.

3. Максимально должны учитываться воля, права и интересы совместно проживающих наций и народностей, права человека и гражданина независимо от национальной принадлежности, иначе трудно рассчитывать на национальный мир в создаваемом суверенном государстве.

4. Образуемое суверенное государство должно быть политически и экономически жизнеспособным. Политическая стабильность, отсутствие серьезных национальных и социальных конфликтов, прочный национальный и социальный мир – важные гарантии жизнеспособности республики. Кроме того, образуемая суверенная республика не может быть дестабилизирующим фактором как внутри, так и за ее пределами. Эта проблема приобрела в России исключительно важное значение. Необходимый экономический потенциал республики призван обеспечить ее самостоятельное существование и создать достойные материальные условия жизни для своих граждан. Здесь нельзя не заметить, что даже бывшие союзные республики, став самостоятельными, оказались неспособными создать нормальные условия для своих граждан.

5. Естественно, образуемое суверенное государство должно иметь внешние границы, а не быть анклавом Российской Федерации и не превращать Россию в лоскутное государство.

Вне всякого сомнения, в настоящее время приведенному минимуму условий не соответствует ни одна республика в составе Российской Федерации, поэтому нельзя считать правомерным и целесообразным провозглашение республик суверенными и, тем более, закреплять за ними право свободного выхода из Федерации.

Тезисный обзор непростых проблем категорий суверенитета, демократии и государства был сделан ради того, чтобы на основе его читатели убедились в несостоятельности выпадов ведущих зарубежных политиков и государствоведов против названных категорий.

Народный, государственный суверенитет, демократия стали серьезным препятствием на пути агрессивных устремлений сверхдержавы, ее союзников, насаждающих свой миропорядок, творящих произвол, нарушающих права и свободы человека и гражданина.

При обсуждении программного заявления партии «Единая Россия» были введены в научный оборот два новых понятия: суверенная демократия и либеральная демократия.[71 - Дульман П. Десять шагов к выборам // Российская газета. 2006. 3 окт.] Такое нововведение нуждается в серьезной аргументации. Из содержания данных определений видно, что суверенитет и демократия основаны на полновластии народа и на полноте прав и свобод человека и гражданина. Либеральная демократия по своей сути – элитная демократия, неприемлемая для современной России. Поэтому, когда мы говорим о суверенитете, мы имеем ввиду, что российский суверенитет не может не отличаться демократизмом. Сформулированные мною определения суверенитетов и демократий, их сопоставление убеждают нас в этом.

Эталоном элитной демократии можно считать США. В этой стране правят попеременно две партийные элиты республиканцев и демократов, которые едины в одном – не допускать к управлению государством другие сильные партии, не позволяя им появиться на свет божий.

Вместе с тем над Российской Федерацией нависла угроза установления олигархической формы правления. Россия стала мощным инкубатором по выращиванию олигархов, которые усиленно начали осваивать властные структуры, о чем свидетельствуют многочисленные факты. Что стоит только одно заявление М. Б. Ходорковского перед президентскими выборами 2004 г., что на предстоящих выборах он будет финансировать две партии: Г. А. Зюганова и Г. А. Явлинского. Невозможно оценить это иначе как вызов и желание доказать, кто в России реальный хозяин. При этом нельзя забывать прописную истину о том, что кто господствует экономически, рано или поздно будет господствовать и политически.

При исследовании данной проблемы не стоит игнорировать принципиальные положения двух важнейших документов. Прежде всего, есть основания процитировать и прокомментировать ст. 4 Конституции РФ: «1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. 2. Конституция Российской Федерации и федеративные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. 3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Совершенно очевидно, что статья призвана предупредить, предотвратить распад Российской Федерации. Именно поэтому, по Конституции РФ, республики в ее составе не провозглашаются суверенными и им не предоставляется право свободного выхода из состава Федерации.

К сожалению, в части 2 статьи 5 Конституции РФ записано: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство». Из этого пункта следует, что если республика является государством, то она обладает государственным суверенитетом, который является неотъемлемым атрибутом государства. Процитированное положение статьи 5 Конституции РФ иначе как лукавым не назовешь. Только этим можно объяснить претензии Татарстана, Башкортостана, Якутии на государственный суверенитет, невзирая на Постановление и Определение Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 года № 3-П и от 27 июня 2000 года № 92-О соответственно, в которых черным по белому записано, что провозглашение Татарстаном, Башкортостаном и другими республиками государственного суверенитета противоречит Конституции РФ.[72 - См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № 3-П "По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1993, № 1; Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2000, № 5.] Причем до сих пор они не выполняются ни Татарстаном, ни Башкортостаном. Более того, в статье 3 Конституции Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года особо подчеркивается: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Татарстан является ее многонациональный народ».[73 - Конституция Республики Татарстан // Республика Татарстан. 2002. 30 апреля.] А многонациональный народ России к суверенитету Татарстана не имеет никакого отношения.

Заслуживают внимания еще три статьи Конституции Татарстана. «Республика Татарстан имеет свое гражданство» (ст. 21), «право решать в соответствии с законом вопросы гражданства Республики Татарстан» (п. 13 ст. 97). Здесь уместно будет процитировать и прокомментировать п. 3 ст. 21 Конституции: «Гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации». Таким образом, Татарстан присваивает себе право принимать иностранцев и лиц без гражданства в российское гражданство, что ставит под сомнение суверенитет Российской Федерации.

Нельзя забывать, что у России немало внутренних и внешних врагов, что угроза распада России не канула в лету. Суверенитет республик – это мина замедленного действия под Российскую Федерацию.

В «Декларации о принципах международного права», касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятой 24 октября 1970 г. Генеральной Ассамблеей ООН, говорится, что право наций на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципов равноправия и самоопределения народов…».[74 - Международное право в документах. М., 1982. С. 10.] Положения Декларации недвусмысленно дают ограничительное толкование права на самоопределение наций, дабы искусственно не порождать никому не нужные международные конфликты. Международное сообщество осознало огромную опасность любого экстремизма, особенно национального.

Давно пора понять, что любые необоснованные претензии какого-либо субъекта Федерации на особый статус в любой момент могут стать мощным ускорителем центробежных сил в масштабе всей России.

Политическая система

Под политической системой следует понимать совокупность организационных форм, через посредство которых многонациональный народ России участвует в осуществлении государственной власти.

Первое место в политической системе занимает государство. Прежде всего, оно решает важнейшие вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений, обороны страны.[75 - Кретов Б. И. Современная российская политическая система. М., 1998; Кривогуз И. М. Становление политической системы Российской Федерации. М., 1998.]

Особое место в политической системе принадлежит референдуму и выборам. Не случайно в ст. 3 Конституции они называются «высшим непосредственным выражением власти народа». Референдум – всенародное голосование, которое осуществляется по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Решения, принимаемые на референдуме, обладают высшей юридической силой. Референдумы могут проводиться в масштабе всей России, в субъектах федерации и на территории местного самоуправления. О роли и значении выборов будет идти речь в специальном разделе курса.

Немаловажную роль в политической системе играют политические партии. При этом необходимо отметить, что по новому закону «О политических партиях» только им предоставлено право выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные посты от «избирательных объединений».[76 - Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ (с изм. от 21.03.2002, 25.07.2002, 23.06.2003, 08.12.2003, 20.12.2004, 28.12.2004, 21.07.2005, 31.12.2005, 26.04.2007) // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029; 2003. № 26. Ст. 2574, № 50. Ст. 4855; 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5272; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9, № 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 13; 2007. № 18. Ст. 2118.] Партия может принять участие в очередных выборах, если она зарегистрирована не менее года до их проведения. Поэтому не случайно после принятия названного закона в министерстве юстиции РФ уже зарегистрировано 47 партий. К выборам в Государственную Думу РФ 7 декабря 2003 года допущено 23 партии и избирательных блока. К выборам в декабре 2007 года были допущены 17 партий (см.: рис.).[77 - Разбудить «спящего» избирателя // Российская газета. 2007. 15 июня.] Из них приняли участие в выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 года 11 партий.

Рис.: Политические партии, которые претендовали на участие в выборах депутатов Госдумы пятого созыва (по состоянию на 15 июня 2007 года)

Политико-правовой анализ Федерального закона «О политических партиях»

Учитывая возрастающую роль политических партий, автор учебника дает политико-правовой анализ федерального закона «О политических партиях».

Учитывая очевидное возрастание роли политических партий в политической жизни страны, колоссальный их численный рост[78 - По состоянию на 8 марта 2003 года было опубликовано 107 программ партий. См.: Вишняков А. Демократия стоит денег // Российская газета. 2003. 8 марта.] будет оправдано рассмотреть этот феномен более обстоятельно. 11 июля 2001 года был принят федеральный закон «О политических партиях». Автор посчитал необходимым сделать его краткий политико-правовой анализ с учетом внесенных поправок.[79 - Зиновьев А. В. Что нам стоит партию построить? // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 31 марта; Зотова З. М. Политические партии России: организация и деятельность. М., 2001 и др.]

Предложен приемлемый вариант реализации российскими гражданами права на свободу образования и деятельности политических партий. В п. 1 ст. 11 закона кратко и четко зафиксировано: «Политическая партия создается свободно, без предварительных разрешений государственных органов и должностных лиц». А в ст. 2 дается комментарий содержания свободы объединения в партии: «Право граждан на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии… либо воздерживаться от вступления…, право участвовать в деятельности политических партий…, а также право беспрепятственно выходить из политических партий». Принятый закон – это фактическая реализация п. 3 ст. 13 Конституции РФ, закрепившей политическое многообразие и многопартийность в России.

Мировая практика знает три порядка образования политических партий: явочный, разрешительный и явочно-регистрационный.

Суть явочного порядка в том, что для создания партии не требуется предварительного разрешения государственных органов. Партия не нуждается в обязательной регистрации, а может ограничиться простой информацией о своем создании. С учетом нынешних российских реалий такой порядок партийного строительства вряд ли приемлем. Он не исключает серьезных злоупотреблений, а наоборот, их даже предполагает.

Разрешительный порядок не отличается демократизмом образования партий, а их деятельность находится под жестким государственным контролем и постоянной угрозой роспуска.

Явочно-регистрационный порядок устанавливает широкие правовые рамки для организации и деятельности партии, не исключающие определенных ограничений, предусмотренных в ряде конституционных статей (ст. 13, 55, 56) и нормах самого закона (ст. 9, 39, 41).

В п. 1 ст. 15 закона «О политических партиях» записано: «Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. С момента государственной регистрации политические партии и их региональные отделения приобретают права юридического лица». Кстати, в законе эти органы не названы. Сейчас это органы юстиции.

Явочно-регистрационный порядок сочетает в себе демократизм, осуществление надзора прокуратурой, контроля регистрирующих органов за деятельностью партий, которые могут запрашивать от партий и их региональных отделений распорядительные и иные документы, сведения о количестве членов партии, направлять своих представителей для участия в открытых партийных мероприятиях, выносить партии и ее региональным отделениям письменные предупреждения в случае осуществления ими деятельности, противоречащей целям и задачам партии. Надо признать, что контроль и надзор за деятельностью партий не преследует цель ограничить свободу их законной деятельности. В случае нарушения законных прав партия может обратиться в суд (ст. ст. 38–41 закона).

В ст. 3 закона сформулировано деликатное определение понятию «политическая партия». «Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

В нашей научной литературе понятию «политическая партия» дано множество определений, но ни одно из них нельзя признать идеальным. В законе говорится, что «политическая партия – это общественное объединение». Точнее было бы назвать, что «это общественно-политическое объединение». В стране есть множество объединений, которые являются общественными образованиями, далекими от политики. По мнению автора, в определении политической партии неплохо было бы назвать их стратегические функции, а не ограничиваться общими словами. Стратегические функции политических партий – это главные направления их деятельности, определяемые социально-политической и идеологической природой партии, в процессе осуществления которых они решают стоящие перед ними задачи, достигают намеченных целей. Политические партии реализуют как минимум две стратегические функции – идеологическую и политическую.

Едва ли кто будет возражать против того, что нормальная, уважающая себя партия должна исповедовать определенную идеологию, качественно проработанную и четко изложенную в ее программе. Но слишком велика вероятность, что многим современным партиям эта задача может оказаться не под силу. Возможно, поэтому данную проблему закон обошел молчанием. Не исключено, что многие партийные программы страдают идеологической эклектикой (винегретом). Такие партии, как показывает практика, не отличаются морально-политическим единством, стабильностью и долговечностью, не пользуются высоким авторитетом среди населения, а стало быть, и не могут рассчитывать на многочисленность своих рядов и широкую электоральную поддержку. Идеологический плюрализм в партии – это своего рода политическая шизофрения, ведущая в итоге в историческое небытие. При этом нельзя забывать об опасности появления в партийных рядах «мертвых душ» или лиц, которые не давали согласия стать их членами. Крайне важно в п. 3 ст. 41 включить подпункт «ж», о содержании которого еще будет идти речь.

Суть стратегической политической функции партии – это завоевание посредством честных и чистых выборов власти или непосредственного участия в ее осуществлении.

По мнению автора, политическая партия – это добровольное общественно-политическое объединение единомышленников, призванное осуществлять две стратегические функции – идеологическую и политическую, направленные на овладение посредством выборов и референдумов государственной властью или эффективного влияния на нее, чтобы успешно решать сформулированные в программе партии задачи и достигать намеченных целей.

Требования к создаваемым партиям в законе прописаны четко:

• в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов (в первоначальной редакции закона – не менее 10 тыс.), при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов (ранее – 100), а в остальных региональных отделениях партии численность членов не может составлять менее 250 (ранее – 50);[80 - См.: Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5272.]

• иметь в каждом регионе только одно региональное отделение;

• руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации (ст. 3 закона).

Закон не предусматривает возможность создания самостоятельных региональных политических партий, количество которых было бы трудно предсказуемо, а деятельность их неизбежно порождала массу коллизий и иных проблем. Все это в конечном итоге негативно сказывалось бы на стабильности в регионах и стране.

Надо признать, что проблема «рекрутирования» новых членов, очевидно, будет трудно решаемой для многих партий. Невысокие рейтинг и авторитет не позволят большинству из них преодолеть 50-тысячный барьер и включиться в избирательные кампании с прежней легкостью. Но делать из этого трагедию вряд ли стоит. Принятая в законе система ограничителей выглядит в целом честной и справедливой.

Основаниям для отказа в регистрации партий, а также перечню причин ограничения на создание таковых уделяется в законе заслуженное внимание. Они касаются, во-первых, четкого и недвусмысленного соответствия партийных целей и задач статьям Конституции. А во-вторых, строго ориентируют партии на соблюдение всех норм данного закона.

Запрещается создание и деятельность партий, цели и задачи которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, религиозной вражды и ненависти. В этот перечень стоит включить осуществление экстремистской деятельности, за которую предусмотрена уголовная ответственность.[81 - См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (с изм. от 27.07.2006, 10.05.2007, 24.07.2002) // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3447, № 31 (ч. 1). Ст. 3452; 2007. № 21. Ст. 2457, № 31. ст. 4008; ст. ст. 282.1 «Организация экстремистского сообщества», 282.2 «Организация деятельности экстремистской организации» Уголовного кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2007.]

Не допускается создание партий по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола и происхождения.

В случае введения на всей территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения на политические партии могут распространяться временные ограничения их деятельности в соответствии с федеральным конституционным законом О чрезвычайном положении.

В ст. 12–14 исследуемого закона говорится о подготовке, созыве и проведении учредительного съезда партии. Для чего создается организационный комитет в составе не менее десяти человек, который обязан в письменной форме уведомить федеральный регистрирующий орган о своем намерении создать политическую партию. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются: проект устава и программы; сведения не менее чем о десяти членах оргкомитета; протокол его собрания; его местонахождение и другие формальные данные. Сведения о месте и дате учреждения съезда партии, основные положения проектов устава и программы организационный комитет обязан опубликовать в общероссийских средствах массовой информации (в том числе в «Российской газете» или «Парламентской газете»).